Oblany polski sprawdzian z praworządności, czyli o początkach kryzysu konstytucyjnego

Demokracja walcząca?

Zgodnie z pierwszym mitem, to nie był skok na trybunał, ale… głupota.

Dla oceny intencji parlamentarzystów zasadnicze znaczenie ma sekwencja wydarzeń. Poprawkę do prezydenckiego projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk 1590, VII kadencja) poseł Robert Kropiwnicki z PO zgłosił we wtorek, po niedzielnej I turze wyborów prezydenckich. Bronisław Komorowski niespodziewanie przegrał w niej z Andrzejem Dudą (33,77 do 34,76 proc.). Trudno było to uznać za zwiastun zwycięstwa PO w nadchodzących wyborach parlamentarnych.

Poseł Kropiwnicki uzasadniał zmianę troską o to, by „nie blokować prac trybunału, ale też nie dokładać obowiązków w nowej kadencji”, bo taka sytuacja „może spowodować, że trybunał nie będzie miał wymaganego składu”. Gdyby jednak wybierać sędziów zgodnie z dotychczasowymi regułami, mógłby się opóźnić wybór dwóch osób. Do wydania orzeczenia w pełnym składzie wymaganych jest 9 z 15 sędziów TK. Trudno więc uznać to za przekonujący argument.

To opóźnienie dotyczące wyboru dwóch sędziów miałoby jednak znaczenie, gdyby w kolejnej kadencji większość uzyskało PiS. Szczególnie że kadencja prof. Andrzeja Rzeplińskiego jako prezesa TK upływała 19 grudnia 2016 r. Gdyby – zgodnie z dotychczasową praktyką i późniejszym wyrokiem TK (K 34/15) – Sejm VII kadencji wybrał troje sędziów, miejsce zwalniane przez prof. Rzeplińskiego byłoby czwartym obsadzanym przez nowy Sejm. W wariancie z wyborem na zapas – dopiero drugim. Praktycznie eliminowałoby to ryzyko, że wśród przedstawionych prezydentowi kandydatów na nowego prezesa znajdzie się nominat PiS.

Ślady takiej logiki ujawnia wypowiedź posła Kropiwnickiego podczas drugiego czytania projektu: „Jak część z państwa dobrze policzyła, Sejm następnej kadencji wybierze sześciu sędziów trybunału, więc proszę nie blokować tej możliwości, ponieważ w innym przypadku okaże się, że Sejm następnej kadencji wybierze 11 [sic!] sędziów trybunału. Proszę się nie bać, dla wszystkich wystarczy głosowań”. Na marginesie warto przypomnieć, że chwilę wcześniej zagłosował razem z posłami PiS za skreśleniem poprawki, którą zgłosił (głos. nr 38, 27 V 2015 r.).

Za nową ustawą o TK zagłosowało 261 posłów (PO: 192, PSL: 32, SLD: 21), przeciw było 144 (PiS: 122). 11 wstrzymało się od głosu, a 44 nie głosowało. Poprawki wniesione przez senat nie dotyczyły wyboru sędziów „na zapas”. Prezydent Bronisław Komorowski podpisał ustawę 21 lipca 2015 r., opublikowano ją 30 lipca 2015 r.

29 września 2015 r. Prezydium Sejmu zgłosiło pięciu kandydatów na sędziów TK. Z samej procedury wyboru zapamiętano głównie pośpiech i powierzchowność, a także kontrowersje wokół stosunku prof. Krzysztofa Ślebzaka do ujawnienia swoich poglądów oraz spór o wykształcenie prof. Bronisława Sitka (ukończył prawo kanoniczne).

Warto przypomnieć, że PO wytypowała trzech kandydatów (na miejsca zwalniane w listopadzie), pozostawiając PSL i SLD wskazanie dwóch. Zupełnie jakby Platforma chciała obsadzić bezpieczne miejsca, pozostawiając skok na trybunał kandydatom PSL i SLD.

Na podstawie przytoczonych faktów należy uznać, że większość PO–PSL (+SLD) próbowała zapewnić trwałą przewagę w TK osobom o wrażliwości innej niż PiS-owska. Można to usprawiedliwiać ideami określanymi później mianem „demokracji walczącej” (choć w 2015 r. nie formułowano ich wprost – z wyjątkiem publicystyki Waldemara Kuczyńskiego). Niestety, zamiast zastosować np. znaną z Sądu Najwyższego USA strategic retirement, sięgnięto po działania niezgodne z konstytucją (por. wyrok TK w sprawie K 34/15).

Sędziowska powściągliwość

Analizę reakcji na te działania należy zacząć od samego trybunału. W pracach nad nową ustawą o TK występował on bowiem w roli faktycznego inicjatora i twórcy projektu. Choć najwyższe instancje władzy sądowniczej już wcześniej wspierały merytorycznie prace nad dotyczącymi ich projektami prezydenckimi, tym razem skala zaangażowania sędziów TK w proces legislacyjny wzbudzała kontrowersje.

W posiedzeniu połączonych komisji, na którym przyjęto poprawkę umożliwiającą wybór sędziów „na zapas”, uczestniczyła silna reprezentacja trybunału: prezes prof. Andrzej Rzepliński, wiceprezes prof. Stanisław Biernat, szef Biura TK Maciej Graniecki i dyrektor Zespołu Orzecznictwa i Studiów prof. Kamil Zaradkiewicz. Każdy z nich zabierał głos w trakcie posiedzenia. Żaden nie zareagował na poprawkę.

Z opublikowanej po latach korespondencji sędziów wynika, że w trybunale dyskutowano nad odpowiednią reakcją. Pojawiały się głosy, że prezes mógłby się „zdystansować lub wyrazić ubolewanie”. Krytykowano też „sposób działania PO” i wyrażano nadzieję, że „jest choć jedna sensowna i równocześnie decyzyjna osoba, która zrozumie sytuację i wzniesie się ponad mentalność z «Samych swoich»”. Niestety TK ostatecznie zdecydował się na komunikacyjną pasywność, którą przy odrobinie złej woli można było uznać za przyzwolenie.

Ta strategia komunikacyjna radykalnie kontrastowała z sytuacją, do której doszło w końcówce III kadencji Sejmu. W związku z wejściem w życie konstytucji skład TK zwiększał się z 12 do 15 sędziów. Ówczesny prezes, prof. Andrzej Zoll, wystąpił wówczas w roli sygnalisty potencjalnego kryzysu konstytucyjnego, przemawiając w Sejmie („na 15 sędziów w przyszłości tylko trzech wybierać będzie Sejm przyszłej kadencji (…) ważne jest to, aby trybunał nie był identyfikowany z takimi czy innymi opcjami politycznymi”) i na łamach prasy („Jeżeli trybunał jest powiązany z jakąś siłą polityczną, to lepiej, żeby go w ogóle nie było!”). Ostatecznie troje sędziów wybrał kolejny Sejm, w którym większość tworzyły AWS i UW.

Szkoda, że w 2015 r. TK nie zdecydował się na zasygnalizowanie opinii publicznej ustrojowego zagrożenia. Gdy Sejm wybierał sędziów „na zapas”, trybunał wydawał dwa doniosłe orzeczenia – w „sprawie Dody” (6 października 2015 r., SK 54/13) oraz „klauzuli sumienia” (7 października 2015 r., K 12/14), którymi wraz z wyrokiem w sprawie uboju rytualnego (10 grudnia 2014 r., K 52/13) konstruował linię orzeczniczą przyznającą wolności sumienia i religii prymat nad innymi konstytucyjnymi prawami i wolnościami.

Krytyka wyboru na zapas

Wybór sędziów „na zapas” spotkał się jednak z krytyką, także w mediach przychylnych większości PO–PSL. Ewa Siedlecka w „Gazecie Wyborczej” przypominała o zasadach, „które mają być jednakowe dla wszystkich, niezależnie od politycznych wiatrów. Te zasady zabezpieczają demokrację. Ich łamanie to psucie państwa”.

Ważny tekst opublikowali profesorowie Jerzy Zajadło i Tomasz T. Koncewicz. „Logika działania wyznaczona celem «zdobycia TK» jest (…) widoczna w odejściu od reguły, zgodnie z którą sędziów wybiera większość sejmowa tej kadencji, w czasie której wygasają mandaty sędziów. (…) Czy można jednak spodziewać się czegoś więcej po posłach, skoro szef podkomisji sejmowej opracowującej ustawę w odpowiedzi na zarzuty w tym zakresie wyznał z rozbrajającą szczerością: «Proszę się nie bać; dla wszystkich wystarczy»?” – pisali w „Rzeczpospolitej”.

Czytając niektóre komentarze, trudno się jednak powstrzymać od refleksji, że ich autorzy włożyli wiele wysiłku w połączenie rzetelności treści z życzliwością formy. Doskonałym przykładem jest wypowiedź prof. Zolla, który krytykował upolitycznienie wyboru sędziów i obalał argument przedstawiany przez posła Kropiwnickiego: „można mieć pewne wątpliwości co do zapewnienia sobie przez rządzącą koalicję obsadzenia wszystkich pięciu zwalniających się w tym roku miejsc w trybunale. Nie powinno się kojarzyć wyboru sędziów z polityką, a tu mogły być polityczne motywacje (…) istniało pewne ryzyko, że następny parlament nie zdoła na czas wybrać sędziów i jedno czy dwa miejsca w trybunale nie będą przez pewien czas obsadzone. To nie byłaby dobra sytuacja, choć trybunał mógłby orzekać w tzw. pełnym składzie, bo do niego wystarczy dziewięciu sędziów”.

Ex tunc czy ex nunc?

Co kluczowe z punktu widzenia politycznej dynamiki sporu, prawnicy niekojarzeni z prawicą byli skłonni zajmować stanowisko, które łączyło krytykę działań Sejmu VII kadencji ze sceptycyzmem wobec możliwości naprawy ich skutków. Podkreślano, że prezydent ma obowiązek przyjąć ślubowanie wybranych sędziów, a przepis pozwalający na ich wybór na zapas korzysta z domniemania konstytucyjności, dopóki TK nie orzeknie inaczej.

Nawet gdyby tak się stało, nie było jednomyślności co do skutków wyroku. Przykładowo w opinii prof. Marka Chmaja „wyrok TK wywołałby skutki na przyszłość. A to oznacza, że nie byłoby podstaw do kwestionowania dokonanego już na ich podstawie wyboru sędziów”. Z kolei prof. Ryszard Piotrowski wskazywał, że „takie orzeczenie mogłoby stanowić podstawę do rozpoczęcia na nowo całej procedury w Sejmie” (DGP, 9 listopada 2015 r.). Także w opinii prof. Zolla, „rzeczywiście byłaby wątpliwość”. Wyrażał on zatem nadzieję, że prezydent „w trosce o interes państwa przyjmie ślubowanie tych pięciu sędziów, by nie zaogniać dodatkowo sytuacji”.

Prawnicy, którzy nie byli skłonni do uznania faktów dokonanych, upatrywali rozwiązania w instytucji ślubowania sędziów przed prezydentem (dyskusja na ten temat toczyła się na łamach DGP: M. Dobrowolski, „Prezydent powinien się wstrzymać z przyjęciem ślubowania nowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego”, DGP z 15 października 2015 r., M. Chmaj, „W meandrach logiki, czyli na co ma czekać prezydent”, DGP z 22 października 2015 r., czy dr Tomasz Zalasiński w wywiadzie „Prezydent mógł się wahać, ale tylko co do wyboru dwóch sędziów”, DGP z 23 listopada 2015 r.).

Teatr na prawicy

W trakcie drugiego czytania ustawy o TK stanowiska klubów prawicowych prezentowali Beata Kempa i Wojciech Szarama. W dyskusji uczestniczyła też prof. Krystyna Pawłowicz (która m.in. przestrzegała przed „marszałkowo-konstytucyjnym sędziowskim zamachem stanu”). Nie zdecydowali się oni jednak wystąpić w roli „sygnalistów” kryzysu konstytucyjnego. Dopiero zabierając głos indywidualnie, poseł Szarama zapytał o intencje stojące za poprawką Kropiwnickiego, a 27 maja, przed głosowaniem nad całością projektu, mówił: „Jest to sytuacja niedopuszczalna, niezgodna nie tylko z duchem tej ustawy, ale także z duchem konstytucji. Chcemy mieć w Polsce Trybunał Konstytucyjny, a nie trybunał kontraktowy”. Także podczas wyboru pięciu sędziów 8 października posłowie PiS zachowali intrygującą powściągliwość.

Warto też przypomnieć wypowiedź prezydenta–elekta Andrzeja Dudy, który, odbierając uchwałę PKW o wyborze na prezydenta 29 maja, prosił „żeby w tym okresie, kiedy wola wyborców już została uzewnętrzniona, nie dokonywano poważnych zmian, przede wszystkim zmian ustrojowych, ani takich, które mogą budzić jakieś niepotrzebne w społeczeństwie emocje, niestety także kreować konflikty”. Odczytywana ex post prośba sprawia wrażenie próby powstrzymania kryzysu. Zastanawia jednak, że nie mówi wprost, o jaki kryzys chodzi.

Do trzech razy sztuka

Prowadzi to do kolejnego mitu, jakoby wszystko zaczęło się od ataku na trybunał, którego dokonała Platforma Obywatelska. Za punkt wyjścia do jego weryfikacji może służyć wywiad Jacka Żakowskiego z Andrzejem Lepperem, wicepremierem w rządzie Jarosława Kaczyńskiego („Polityka” z 11 sierpnia 2007 r.). Jak przekonywał Lepper, „Kontrola nad trybunałem to jest wielkie marzenie Jarosława”. Opisywał też, jak miało wyglądać jej przejęcie: zmianie miały ulec zasady przedstawiania kandydatów na prezesa TK, aby „prezydent wybierał z trzech kandydatów. Nie z dwóch (…). Kiedy 15 sędziów wybiera trzech kandydatów, to każda piątka głosuje na swojego. A PiS ma już swoich pięciu”. Po wyborze prezesa natomiast PiS „będzie miał takie składy orzekające, jakie mu będą na rękę. Bo prezes trybunału ustala skład sądzący (…) i kolejność rozpatrywania wniosków też od prezesa zależy. Jak im jakaś sprawa będzie nie na rękę, to może czekać latami”.

Za wiarygodnością rewelacji Leppera przemawia nie tylko zbieżność z praktyką funkcjonowania TK pod rządami sędzi Julii Przyłębskiej (oraz kontrowersjami wokół jej powołania na prezesa). Już w czasie pierwszego rządu PiS złożono bowiem dwa projekty ustaw, które stanowiły próbę realizacji opisywanego przez Leppera scenariusza (druk 765 dotyczący procedury wyboru następcy prezesa prof. Marka Safjana w 2006 r. i druk 2030 w V kadencji).

Wskazuje to, że na długo przed 2015 r. w PiS istniał zamiar przejęcia kontroli nad TK oraz koncepcja jego realizacji. Tłumaczyłoby to zagadkową powściągliwość polityków prawicy oraz późniejszą eskalację kryzysu. Gdy politycy PiS rezygnowali z konstytucyjnej drogi jego rozwiązania (wycofanie wniosku K 29/15 z TK), wybierając rozwiązanie polityczne (antykonstytucyjne), nie poprzestali na korekcie nadużycia poprzedników.

Pogląd, że Sejm VII kadencji powinien wybrać trzech, a Sejm VIII kadencji dwóch sędziów, wyrażali publicznie m.in. poseł Szarama (podczas trzeciego czytania ustawy o TK), sędzia TK w stanie spoczynku Wiesław Johann, przedstawiciel prezydenta w KRS (w rozmowie z PCh24.pl) i – sugerując „kompromisowe” rozwiązanie – Andrzej Dera, minister w Kancelarii Prezydenta (25 listopada 2015 r. w RMF FM). Obóz Zjednoczonej Prawicy zdecydował się jednak 2 grudnia 2015 r. na wybór pięciorga sędziów (w tym trzech „dublerów”) a prezydent Andrzej Duda przyjął ślubowania czterech (w tym wszystkich „dublerów”) w noc poprzedzającą wydanie przez TK wyroku w sprawie „poprawki Kropiwnickiego” (wyrok z 3 grudnia 2015 r., K 34/15). Otwierała się droga do przekształcenia trybunału w – jak to określił prof. Ryszard Piotrowski – „pogotowie konstytucyjne” uruchamiane dla ochrony politycznych interesów obozu Zjednoczonej Prawicy.

W kolejnych latach kontrola konstytucyjności de facto przestała istnieć, a instytucja określająca się mianem Trybunału Konstytucyjnego utraciła reputację pozwalającą jej kształtować ład prawny i wyznaczać granice rywalizacji politycznej. Stworzyło to politykom przestrzeń do ustrojowych eksperymentów, których skutki będziemy odczuwać przez długie lata: od kreatywnych form zadłużania państwa (dawniej ograniczanych przez art. 216 konstytucji) po „deformy” sądownictwa (art. 45, 173 i dalsze).

Pytana przez DGP 2 grudnia 2015 r. o to, kto upolitycznił TK, prof. Ewa Łętowska odpowiadała: „zachłanność polityków”. Trybunał „stał się politycznym łupem” ale „nie musiał się nim stać i nie był nim od lat 90”. Jeśli wybór sędziów TK w 2015 r. uznać za sprawdzian polskiej kultury politycznej i prawnej, to został on spektakularnie oblany. ©℗