Kto jest od tworzenia prawa?

Sądy administracyjne zajmują się kształtowaniem nowych obowiązków publicznoprawnych, nie mając do tego żadnych kompetencji - pisze Robert Suwaj, doktor habilitowany nauk prawnych, profesor Politechniki Warszawskiej.

Niechęć sądów administracyjnych do zajmowania się sprawami, których przedmiotem są akty bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące ograniczania uprawnień lub nakładania obowiązków wynikających z przepisów prawa, jest już legendarna. Sądowa selekcja negatywna sprowadza się często do odmowy uznania właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi i dotyczy w zasadzie większości nowych form prawnych działania administracji publicznej (np. odrzucenie skargi gminy na decyzję prezesa Rady Ministrów o odmowie sfinansowania inwestycji drogowej czy wydawnictwa naukowego, którego prestiż został zaniżony w kontekście punktacji zmienionej w trakcie okresu parametryzacyjnego przez ministra edukacji i nauki). Czasem jednak problem jest raczej z nadmierną aktywnością składów orzekających, które wychodzą poza kompetencje sądu administracyjnego i próbują zastąpić ustawodawcę.

Zadania sądów administracyjnych

Co do zasady wymiar sprawiedliwości polega na wiążącym rozstrzyganiu sporów o prawo, w których przynajmniej jedną ze stron jest jednostka. W kontekście zasady trójpodziału władz szczególnego znaczenia nabiera założenie wyrażone w art. 10 ust. 2 konstytucji, zgodnie z którym wyłączność na uprawnienia władzy ustawodawczej mają Sejm i Senat. Władzę sądowniczą mają sprawować sądy i trybunały, a wymiar sprawiedliwości – Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Szczególną rolę mają sądy administracyjne, bowiem ich zadanie sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Inaczej mówiąc, rolą sądów administracyjnych jest dokonywanie oceny zachowań (działań i zaniechań) podmiotów publicznych (organów administracyjnych i instytucji realizujących zadania publiczne) w sferze praw i wolności, którym konstytucja gwarantuje ochronę. Sądy te w założeniu miały odgrywać niezwykle istotną rolę – chronić obywatela oraz innych adresatów norm prawa publicznego przed jego nadużyciem przez podmioty publiczne.

Sposób kształtowania obowiązków publicznoprawnych

Obowiązki publicznoprawne mogą polegać na nakazie określonego zachowania się przez adresata obowiązku bądź też na zakazie korzystania ze swojego prawa w sposób, który nie będzie zgodny z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Jedną z fundamentalnych zasad porządku prawnego w państwie demokratycznym jest założenie, zgodnie z którym wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Zasada wyłączności ustawy przewiduje, że tylko w procesie legislacyjnym, w którym uczestniczy ustawodawca (Sejm i Senat), oraz po podpisaniu przez Prezydenta RP uchwalonej ustawy, można uznać, że ograniczenie prawa lub wolności zostało dokonane w sposób zgodny z prawem. Drugim elementem jest spełnienie wymogu niezbędności oraz proporcjonalności i adekwatności takich ograniczeń jako niezbędnych do realizacji ważnego interesu publicznego – tzw. dobra publicznego. To dobro publiczne konstytucja ogranicza do sześciu obszarów i nawet ustawodawca nie ma – co do zasady – możliwości rozszerzania zakresu ingerencji poza przypadki, które są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Tymczasem coraz częściej możemy się spotkać z przypadkami, w których działalność sądów administracyjnych prowadzi do powstania nowych ograniczeń w korzystaniu z praw i wolności obywatelskich. Zaskakujące jest to, że sądy, które powinny wspierać obywateli przed nadmierną opresyjnością państwa, idą wbrew temu założeniu, potęgując często represje.

Wyroki covidowe w sprawach budowlanych

W pierwszej kolejności warto przypomnieć orzeczenia sądów administracyjnych, które zapadały na gruncie słynnego art. 12 ust. 1 specustawy covidowej, która – wyłączając stosowanie prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wprowadzała rozszerzenie zasady wolności budowlanej wywodzonej z konstytucyjnej gwarancji ochrony własności. Było to świadome założenie ustawodawcy, który – w nadzwyczajnych okolicznościach stanu epidemii – zakładał wsparcie dla przedsiębiorców w sytuacji zapaści gospodarczej. Rada Ministrów w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie spec ustawy wskazywała wprost premiera jako głównego autora koncepcji publicznego wsparcia przedsiębiorców (opisanego przez Polski Fundusz Rozwoju w „Przewodniku antykryzysowym 1.0” skierowanym do przedsiębiorców oraz przedstawicieli administracji rządowej). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został jednak pogląd o tym, że ustawodawca nie może zmniejszać ustawowych ograniczeń w korzystaniu z prawa własności nieruchomości na cele budowlane, co oznacza, że należy – wbrew przepisom ustawy – zastosować prawo budowlane, a wszelkie odstępstwa należy w tym zakresie wykładać rozszerzająco.

Jak wskazywano w uzasadnieniu wydanych orzeczeń, wyłączenie przez art. 12 ust. 1 specustawy covidowej przepisów ustawy – Prawo budowlane dotyczyło wyłącznie projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Tymczasem, w ocenie sądu, zakres przedmiotowy ustawy – Prawo budowlane jest szerszy. W myśl swojego art. 1 ustawa ta normuje bowiem działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W konsekwencji – wbrew zapowiedziom autorów projektu – sądy przyjęły, że wyłączenie, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie obejmuje „zasad działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach”.

To działanie NSA było oczywiście godzące w zasadę swobody korzystania z prawa własności nieruchomości (art. 64 ust. 3 konstytucji) poprzez naruszenie zakazu wprowadzania ograniczeń w sferze prawa własności przez podmiot niebędący ustawodawcą. Niemniej nadzwyczajny i incydentalny charakter tej regulacji spowodował, że mocą powyższych orzeczeń zatrzymano bądź doprowadzono do rozbiórki większości wykonanych już inwestycji, które miały realizować określony cel, zanim jeszcze mogły one zacząć działać. Czyli zanim można było ocenić, czy cel ustawy został osiągnięty.

Dodatkowy podpis na skardze

Innym działaniem, które doprowadziło do istotnego ograniczenia praw podmiotowych skarżącego, była słynna już uchwała siedmiu sędziów NSA o sygn. I FPS 2/21 w sprawie podpisu kwalifikowanego. Dwóch członków składu złożyło zdania odrębne, argumentując to całkowitym niezrozumieniem istoty podpisu zaufanego i funkcjonowania systemu ePUAP przez pozostałych sędziów podejmujących uchwałę. Istota rozstrzygnięcia sprowadzała się do tego, że – mocą powyższej uchwały – uznano, że jeśli skarga stanowiła załącznik do pisma ogólnego podpisanego podpisem zaufanym i przesłanego przez platformę ePUAP, to należy ją uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, zaufanym albo osobistym. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sytuacji, w której pełnomocnik wniósł do sądu administracyjnego skargę za pomocą środków komunikacji elektronicznej za pośrednictwem systemu ePUAP, składając podpis zaufany na formularzu pisma ogólnego, załączając jako pisma skargę i pełnomocnictwo. Jest to powszechnie stosowany sposób podpisywania dokumentów wysyłanych przez platformę ePUAP. Sąd administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga i pełnomocnictwo są obarczone formalnym brakiem, zobowiązując pełnomocnika do złożenia podpisu na skardze i załącznikach pod rygorem odrzucenia skargi. Uchwałą potwierdzono więc, że mocą autorytetu orzeczniczego sąd wprowadził dodatkowe ograniczenie formalne w sposobie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem platformy ePUAP.

Przezroczystość materiałów budowlanych

Najdalej poszły sądy administracyjne w sprawach procesu inwestycyjno-budowlanego. Jest to obszar regulacji od początku tworzonych z oczywistym naruszeniem konstytucji. Przyjmowano bowiem rozwiązania z czasów słusznie minionych i tworzono regulacje ingerujące w prawo własności na poziomie rozporządzenia zamiast ustawy. Sąd administracyjny poszedł jednak jeszcze dalej i postanowił – mocą swego autorytetu – wprowadzić dodatkowe kryteria oceny, nieznane nawet w rozporządzeniu o warunkach technicznych. Otóż dokonując wykładni spełnienia wymogów ognioodporności z par. 232 ust. 6 rozporządzenia, skład orzekający uznał, że decydujące znaczenie ma to, że zastosowane przez inwestora wypełnienie posiada cechy przezroczystości, przejrzystości, dając możliwość obserwacji terenu na zewnątrz do wewnątrz budynku. Posiada bowiem ono cechy okna i w istocie taką też pełni funkcję. W wyniku powyższego wywodu sąd uznał za właściwe, że należy dokonać rozbiórki wypełnienia ściany, które zostało dokonane zgodnie z przepisami Rozdziału 3 rozporządzenia pt. Strefy pożarowe i oddzielenia przeciwpożarowe, gdyż może być ono wykorzystywane jak okno. Tymczasem – zgodnie z normą PN-EN 12519:2007 – okno to element budowlany przeznaczony do zamykania otworu w ścianie lub pochyłym dachu, które umożliwia dopływ światła do pomieszczenia i gwarantuje wentylację. To jednak nie przeszkodziło sądowi w prowadzeniu dalszej argumentacji i wyrażeniu poglądu, że cecha przezroczystości, przejrzystości zastosowanego przez inwestora wypełnienia otworu znajdującego się w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki spowodowała konieczność wykonania określonych w zaskarżonej decyzji robót budowlanych.

Analizując powyższe przykłady, warto zadać pytanie, czy sądy administracyjne są obywatelowi jeszcze do czegoś potrzebne. Skoro zamiast dokonywać kontroli legalności działania organów, zajmują się wprowadzaniem kolejnych ograniczeń – materialnych bądź proceduralnych – dla obywateli, wzmacniając znacząco i tak dominującą rolę państwa. Czy możemy się czuć bezpieczni, mieć gwarancję ochrony naszych praw i wolności oraz posiadać realne prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd?

Oczywiście powyższe przykłady z mojej adwokackiej praktyki nie ilustrują powszechnego modelu orzeczniczego. Niemniej układają się w pewną trudną do oceny aktywność sędziowską dość istotnie naruszającą zasadę trójpodziału władzy. Nie dość, że sądy administracyjne – w pewnym zakresie – pomijają ocenę legalności działania organów administracyjnych, to jeszcze zajmują się kształtowaniem nowych obowiązków publicznoprawnych, nie mając do tego żadnych kompetencji. Co więcej, jeśli przyjrzeć się wskazanym judykatom, przyjdzie nam zgodzić się z założeniem, że składy orzekające w wybranych sprawach działają poza ustawą i w oczywistej sprzeczności z konstytucją. Nie jest to działanie legalne, nawet jeśli sąd zupełnie nie ma tego świadomości. ©℗