Jakie są konsekwencje naruszenia prawa w procesie ułaskawienia

Żaden akt urzędowy nie jest zwolniony z obowiązku wydania go na podstawie, w granicach i na zasadach określonych w prawie, a naruszenie konstytucyjnych zasad może skutkować bezskutecznością jego rozstrzygnięć - piszą prof. dr hab. Maciej Gutowski i prof. dr hab. Maciej Kardas.

Problematyka naruszenia prawa przy stosowaniu prawa łaski wywołuje rozmaite wątpliwości i kontrowersje. Trzy odgrywają zasadniczą rolę. Pierwsza dotyczy wymogów prawnych, jakie spełniać musi akt łaski i konsekwencji ich niespełnienia. Druga jest związana z tzw. sporem o abolicję indywidualną. Trzecia – skutków prawnych wynikających z konkretnej decyzji ułaskawieniowej.

W stosunku do abolicji indywidualnej zajęliśmy stanowisko w poprzednim felietonie („Zgodnie z zasadą legalizmu”, Prawnik, DGP nr 16 z 23 stycznia 2024 r.), wskazując, że akt łaski może się odnosić wyłącznie do prawomocnego rozstrzygnięcia przypisującego odpowiedzialność represyjną opartą na stwierdzeniu winy. Na podstawie art. 139 konstytucji nie jest możliwe ułaskawienie w formie abolicji indywidualnej. Aktualne pozostają zatem pytania o wymogi zgodności aktu łaski z prawem oraz konsekwencje wynikające z jednostkowej decyzji ułaskawieniowej.

Wspólnym dla wszystkich wskazanych zagadnień elementem jest kwestia przewidzianych przez przepisy prawa wymogów, jakie powinna spełnić decyzja ułaskawieniowa, oraz skutków ich niespełnienia w konkretnym przypadku. Analizę rozpocząć należy zatem od ustalenia, czy obowiązujący system prawny przewiduje wymóg spełnienia określonych przesłanek przez akt łaski, a w razie pozytywnej odpowiedzi, jakie są konsekwencje ich niedochowania.

Ułaskawienie jest aktem urzędowym prezydenta (art. 144 ust. 3 pkt 18 konstytucji) realizowanym jako wyraz władczego działania w sprawie indywidualnej, w formie postanowienia (art. 142 ust. 2). Odnosi się do niego ogólna norma konstytucyjna z art. 126 ust. 3, zgodnie z którą prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w konstytucji i ustawach. Akt łaski to zarazem osobista prerogatywa prezydenta – z tej kompetencji może skorzystać jedynie osobiście. Z uwagi na charakter aktu urzędowego (art. 144 ust. 3 pkt 18) ułaskawienie musi mieć formę pisemną z własnoręcznym podpisem prezydenta (art. 142 ust. 2). Postanowienie o ułaskawieniu musi wskazywać beneficjenta tego prawa – poprzez podanie imienia i nazwiska oraz innych danych identyfikujących osobę ułaskawianą – oraz skutki publicznoprawne znoszone przez akt łaski. Sporo wymogów, jak na lakoniczną treść art. 139 konstytucji. Wszystkie wynikają z art. 139 odczytywanego z uwzględnieniem treści przywołanych powyżej przepisów konstytucji. Są oczywiste dla każdego, kto wie, że rekonstrukcja zakresu przedmiotowego i podmiotowego prerogatywy określonej w art. 139 oraz zgodnego z konstytucją sposobu jej wykonania wymaga uwzględnienia innych przepisów odnoszących się do prezydenta. Odczytywania art. 139 konstytucji zgodnie z regułą wykładni systemowej wewnętrznej, tj. z uwzględnieniem treści wskazanych przepisów ustawy zasadniczej oraz przepisów ustawowych, do których odsyłają regulacje konstytucyjne. Część z nich ma charakter ogólny, odnoszący się do poszczególnych kategorii czynności realizowanych przez prezydenta przy wykonywaniu konstytucyjnych zadań (art. 126 ust. 3 i art. 142 ust. 2). Część charakteryzuje normatywną istotę aktu łaski (art. 144 ust. 3 pkt 18), przesądzając zarazem o formie i charakterze ułaskawienia. Pomijając dające się wyinterpretować z przepisów konstytucji pozostałe elementy tej czynności, w tym sporny wymóg sporządzenia pisemnego uzasadnienia, warto pokreślić, że co najmniej niektóre z wymienionych konstytucyjnych przesłanek mają charakter reguł konstytutywnych. Ich niespełnienie powoduje, iż nie dochodzi do skutecznego ułaskawienia. By zilustrować tę tezę, wystarczy odwołać się do sytuacji braku wydania przez prezydenta pisemnego postanowienia i ograniczenia się do ustnego ogłoszenia aktu łaski, pominięcia wskazania w postanowieniu osoby ułaskawianej lub nieokreślenia w ogóle w jego treści konsekwencji ułaskawienia, by dostrzec, że tak skonstruowany niezupełny akt (dokument), choćby został wydany, nie może z przez nikogo niekwestionowanych powodów wywoływać jakichkolwiek konsekwencji. Nie jest zatem tak, jak czasami twierdzi się w piśmiennictwie, że prerogatywa przewidziana w art. 139 jest bezgraniczna, zawsze ostateczna i nie podlega jakiejkolwiek kontroli. Konstytucja nie pozostawia w tym zakresie zupełnej swobody działania prezydentowi. Prawo łaski już z tego powodu nie jest uprawnieniem arbitralnym.

Należy więc rozstrzygnąć dwie kwestie. Po pierwsze, jakie reguły normujące prawo łaski mają charakter konstytutywny dla tego aktu urzędowego? Po wtóre, kto i w jakiej procedurze jest uprawniony i zobowiązany do ich weryfikacji?

Katalog konstytutywnych przesłanek ułaskawienia należy rekonstruować na podstawie wskazanych wyżej przepisów, tj. centralnego art. 139 oraz uzupełniających art. 126 ust. 3, art. 142 ust. 2, art. 144 ust. 3 pkt 18. Z uwagi na art. 126 ust. 3 do ułaskawienia stosują się przepisy rozdziału 59 k.p.k., odczytywane zgodnie z utrwalonymi w nauce i judykaturze regułami wykładni. Uzupełniając powyższe o treść art. 173 i art. 42 ust. 3, należy stwierdzić, że konstytucja limituje przedmiotowy i podmiotowy zakres prawa łaski oraz określa jego niezbędne warunki normatywne. Ta prerogatywa może być przez prezydenta stosowana wyłącznie wobec osób prawomocnie pociągniętych do odpowiedzialności represyjnej (nie odnosi się do osób skazanych przez Trybunał Stanu). Nie jest możliwe ułaskawienie osoby, której prawomocnie nie przypisano odpowiedzialności. Warunek ten należy do zestawu przesłanek konstytutywnych aktu łaski. Jego niespełnienie powoduje, iż nie mamy do czynienia ze skutecznym ułaskawieniem. Dlatego też SN uznał, że abolicja indywidualna nie wywołuje skutków procesowych. Wydaje się, że identyczne konsekwencje będzie wywoływać sygnalizowany już powyżej brak wydania pisemnego postanowienia o ułaskawieniu, nieokreślenie w postanowieniu osoby ułaskawianej i niewskazanie konsekwencji ułaskawienia. Brak choćby jednego z konstytutywnych elementów będzie przesądzać o konstytucyjnej nieskuteczności ułaskawienia.

Kwestia przesłanek ułaskawienia komplikuje się jeszcze bardziej, gdy spojrzeć na nie z perspektywy dodatkowych elementów rekonstruowanych z przepisu art. 126 ust. 3 konstytucji oraz przepisów rozdziału 59 k.p.k. Z uwagi na konstytucyjny obowiązek wykonywania przez prezydenta zadań w zakresie i na zasadach określonych w konstytucji i ustawach, akt łaski wymaga respektowania określonych zasad proceduralnych, w tym m.in. dysponowania przez prezydenta co najmniej aktami sprawy, w ramach której przypisano prawomocnie odpowiedzialność represyjną osobie ułaskawianej. Wydanie aktu łaski z naruszeniem tego wymogu najprawdopodobniej nie będzie jednak skutkować nieskutecznością ułaskawienia. Wynika to nie tyle z ustawowego źródła powinności proceduralnych, ile z prokonstytucyjnej wykładni samej regulacji, która powinna być dokonywana na korzyść ułaskawienia dokonanego zgodnie z konstytutywnymi elementami prerogatywy prezydenckiej, lecz z naruszeniem normatywnie określonego sposobu jej realizacji. Choć rzecz nie jest w pełni oczywista, zasadniczo można przyjąć, że ułaskawienie dokonane z pominięciem procedury z k.p.k. pozostanie aktem skutecznym, dokonanym z naruszeniem reguł o niekonstytutywnym charakterze. Naruszenie w tym zakresie może mieć jednak znaczenie dla odpowiedzialności prezydenta przed Trybunałem Stanu, a także ocen społecznych odnoszących się do konkretnego przypadku ułaskawienia. Warto dodać, że różnicowanie wynikających z systemu prawa przesłanek czynności ułaskawienia wynika z ich normatywnego charakteru, źródła prawnego, z którego są dekodowane, oraz wagi dla danej instytucji. W tym zakresie konieczne jest wartościowanie reguł i wykorzystanie swoiście ukształtowanej procedury ważeniowej.

Wymóg spełnienia określonych w konstytucji przesłanek skutecznego ułaskawienia (wskazywany także przez zwolenników abolicji indywidualnej) sprawia, że konieczna jest weryfikacja tezy, jakoby akt łaski nie był poddawany jakiejkolwiek kontroli i miał charakter ostateczny. Akceptacja tego twierdzenia musiałaby prowadzić do wniosku, że niezależnie od braków i wadliwości każdy akt określony przez prezydenta jako akt łaski byłby ostateczny i nie podlegałby jakiejkolwiek kontroli. Takie twierdzenie jest prawdziwe o tyle, o ile uzupełni się je wskazaniem, że akt łaski nie podlega kontroli instancyjnej w zakresie poprawności rozstrzygnięcia oraz jest ostateczny, jeżeli spełnia wiążące także prezydenta wymogi określone w konstytucji. Twierdzenie o braku jakiejkolwiek kontroli aktu łaski i jego absolutnej skuteczności jest tym samym oczywiście bezpodstawne. Pozostaje w sprzeczności z określeniem przez ustawę zasadniczą konstytutywnych wymogów postanowienia ułaskawieniowego. Ich brak musi wszak oznaczać nieskuteczność prawną takiego aktu urzędowego.

Idąc tropem myślenia zwolenników tezy o braku kontroli i ostateczności aktu łaski, należałoby uznać, że niekompletny akt łaski (np. ustne oświadczenie o ułaskawieniu) pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Te hipotezy prowadzą do absurdalnych konsekwencji i chaosu prawnego, skoro przy pewnych brakach nie wiadomo nawet, w stosunku do kogo stosuje się dany akt i jakie skutki ma on wywoływać. Jeśli akt łaski może znosić pewną kategorię publicznoprawnych konsekwencji wynikających z prawomocnego przypisania odpowiedzialności represyjnej, to musi to znaleźć odzwierciedlenie w stosownych postępowaniach lub procedurach prowadzonych przez organy władzy publicznej na podstawie i w graniach prawa. By respektować lub potwierdzić skutki prawa łaski, organ władzy publicznej musi dysponować postanowieniem o ułaskawieniu. Z tego zaś wynika, że do jego sprawdzenia oraz weryfikacji, czy spełnia przewidziane w konstytucji wymogi konstytutywne, uprawniony i zobowiązany jest każdy organ publiczny, w którego kompetencjach leży uwzględnienie skutków ułaskawienia. By zwolnić ułaskawionego z zakładu karnego, jego administracja musi wszakże dysponować nakazem sądowym oraz podpisanym przez prezydenta postanowieniem o ułaskawieniu. Żaden organ władzy publicznej nie może bowiem wnosić, że ułaskawiony korzysta z dobrodziejstwa prawa łaski, jeśli nie stwierdzi, że istnieje ku temu odpowiednia podstawa normatywna (zweryfikowane przez niezawisły i niezależny sąd postanowienie o ułaskawieniu i wydany na jego podstawie nakaz zwolnienia). To zaś dowodzi, że ostatecznej oceny skuteczności aktu łaski dokonują sądy w ramach określonej przez prawo procedury. Nie oznacza to, że sądy są uprawnione do ingerowania lub ograniczania prerogatywy prezydenta. Są natomiast zobowiązane, podobnie jak prezydent, do działania na podstawie i w granicach prawa. Jeśli przeto akt łaski określać ma konsekwencje publicznoprawne w jakimkolwiek relewantnym dla jednostki zakresie, to konieczna jest możliwość weryfikacji spełnienia przesłanek wynikających z konstytucji przy wydaniu aktu łaski. Ich brak w zakresie konstytutywnym może powodować stwierdzenie nieskuteczności ułaskawienia. Tak stało się w przypadku orzeczenia SN dotyczącego oceny skuteczności abolicji indywidualnej w odniesieniu do negatywnych przesłanek procesowych w świetle przesłanek określonych w konstytucji. Prezydent jest strażnikiem konstytucji, a zarazem jest zobowiązany do jej przestrzegania. Żaden akt urzędowy prezydenta nie jest zwolniony z obowiązku wydania go na podstawie, w granicach i na zasadach określonych w konstytucji i ustawach. Naruszenie przez prezydenta konstytucyjnych zasad może zatem skutkować bezskutecznością jego rozstrzygnięć. Prezydent jest tak samo zobowiązany do przestrzegania konstytucji i ustaw, jak każdy obywatel. W tym wyraża się konstytucyjna zasada równości wobec i przed prawem. ©℗