Prof. Bodnar niczym Cristiano Ronaldo. Jak wykorzystał niedbalstwo Sejmu?

Szybkie, pochopne i nieprecyzyjne stanowienie ustaw przez Sejm VIII kadencji dało prokuratorowi generalnemu pole do zbadania legalności podejmowanych przez poprzedników działań. Skutek mógł zaskoczyć.

Kontrowersje, jakie wywołało wręczenie prokuratorowi krajowemu Dariuszowi Barskiemu przez prokuratora generalnego, prof. Adama Bodnara dokumentu, w którym stwierdzono, że przywrócenie go do służby czynnej przez poprzedniego prokuratora generalnego Zbigniewa Ziobrę zostało dokonane bez odpowiedniej podstawy prawnej, gdyż zastosowano przepis, który miał już nie obowiązywać, sprowokowały dyskusję. Nie tylko w świecie prawniczym. Po ośmiu latach rządów nominaci PiS dowiedzieli się, że oprócz wykładni językowej (i tak często zmanipulowanej) istnieją także inne metody wykładni prawa – konieczne do zastosowania w procesie jego interpretacji.

Przepis epizodyczny

Sama konstrukcja omawianego rozwiązania została oparta na art. 47 ustawy z 28 stycznia 2016 r. – przepisy wprowadzające prawo o prokuraturze (Dz.U. poz. 178 ze zm.; dalej p.w.p.p.), który – jak wywiedziono – ma mieć charakter epizodyczny. Jak napisał prof. Jan Zimmermann „art. 47 (ustawodawca – przyp. K.S.) wprowadził go po to, żeby doprowadzić do skompletowania składu Prokuratury Krajowej. Na to właśnie wskazuje wykładnia celowościowa omawianego artykułu”. I, jak dodaje, „jeżeli tak, to należy uznać, że regulacja ta ma charakter przepisu epizodycznego, którego dyspozycja (…) staje się nieaktualna w momencie realizacji założonego celu. Jeżeli więc tą drogą skład personalny Prokuratury Krajowej został skompletowany, przepis ten automatycznie wygasł. Taka jest bowiem istota przepisów epizodycznych (czasowych)”. Czy można zatem zjeść ciastko i mieć ciastko? Tylko jeśli kupi się nowe.

Przepis art. 47 par. 1 p.w.p.p. pozwalał na powrót ze stanu spoczynku na swój wniosek do służby na ostatnio zajmowane stanowisko lub stanowisko równorzędne. Decyzję w tej sprawie podejmował prokurator generalny.

Jak zauważył prof. Grzegorz Kuca, na którego opinię powoływał się Adam Bodnar, art. 47 p.w.p.p. „określił odstępstwa od określonych przepisów (co jest charakterystyczne dla przepisów epizodycznych), ale jednocześnie nie precyzował okresu obowiązywania tego przepisu czy też jego momentu końcowego”. Profesor wskazuje, że przepisy p.w.p.p. regulują m.in. powołanie prokuratorów prokuratur okręgowych i regionalnych (odpowiednio art. 38 par. 1 i art. 40 par. 1) – na co był przewidziany termin 60 dni, a wykładnia pozwala stwierdzić, że okres ten powinien mieć również zastosowanie w przypadku art. 47 p.w.p.p.

Profesor Anna Rakowska podkreśla, że nie bez znaczenia „pozostaje okoliczność, że ustawa prawo o prokuraturze w art. 127 par. 1 ustanawia ogólną procedurę powrotu prokuratora ze stanu spoczynku, przewidując, że do prokuratorów stosuje się odpowiednio art. 74 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, jeżeli przepisy prawa o prokuraturze nie stanowią inaczej. (…) „oznacza to, że prokurator chcący powrócić do służby powinien zgłosić Prokuratorowi Generalnemu zamiar powrotu na stanowisko zajmowane poprzednio albo wniosek o wyznaczenie stanowiska równorzędnego (…). Prokurator Generalny w terminie miesiąca wydaje w tej sprawie decyzję”. Warta odnotowania jest również uwaga, że traktowanie art. 47 p.w.p.p. inaczej niż przepisu epizodycznego prowadziłoby do naruszenia zasady równości z art. 32 ust. 1 konstytucji przez „wyróżnienie wśród wszystkich prokuratorów, którzy pozostawali w stanie spoczynku w dniu wejścia w życie przepisów wprowadzających (…), i przyznanie im nieuzasadnionego przywileju”.

Profesor Sławomir Patyra odwołał się m.in. do wyroku TK z 8 listopada 2008 r. (sygn. K 30/06). „Trybunał stwierdził, że w polskiej kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. (…) Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne” – pisze. Zdaniem prof. Patyry „ustalenia jednoznacznie wskazują, że regulacje dotyczące możliwości powrotu prokuratorów byłej Prokuratury Krajowej do czynnej służby prokuratorskiej w oparciu o procedurę określoną w art. 47 p.w.p.p. mogły być stosowane wyłącznie w okresie od 4 marca 2016 r. (data wejścia w życie art. 47 p.w.p.p.) do 4 maja 2016 r. (końcowa data procesu dostosowywania zmian kadrowych w prokuraturze do nowej ustawy)”. Sławomir Patyra zwraca również uwagę, że art. 47 p.w.p.p. wprowadził „wyjątek od standardowej procedury powoływania prokuratorów Prokuratury Krajowej, a skoro tak, to okres jej obowiązywania musi zostać ujęty w precyzyjne ramy czasowe zgodnie z powszechnie akceptowaną w państwie prawnym regułą zakazującą rozszerzającego interpretowania wyjątków od zasady”.

Problem z ustaleniem zakresu temporalnego obowiązywania art. 47 p.w.p.p. oczywiście jest efektem niechlujnego i nieprzemyślanego stanowienia prawa przez ustawodawcę. Można nadmienić, że projekt ustawy wpłynął do Sejmu 24 grudnia 2015 r., a prezydent podpisał ją już 12 lutego 2016 r. Uregulowanie tak ważnej z punktu widzenia działalności państwa materii, a jednocześnie przeprowadzenie tak skomplikowanej reformy wymagałoby zdecydowanie większego namysłu nad przyjmowanym prawem.

Niewątpliwie powstaje problem z określeniem charakteru przepisu art. 47 p.w.p.p. Skoro bowiem ustawa wprowadzająca, mająca za zadanie odciążyć ustawę główną, jednocześnie ma zawierać przepisy zmieniające, uchylające, epizodyczne, przejściowe i dostosowujące (par. 47 zasad techniki prawodawczej, dalej z.t.p.), to omawiany przepis – ze względu na swój charakter – musi być przepisem dostosowującym, przejściowym albo epizodycznym. Zgodnie z par. 35 ust. 1 z.t.p. przepis dostosowujący powinien w szczególności dotyczyć: utworzenia organów, przekształcenia organów lub instytucji, zniesienia organów, sposobu powołania po raz pierwszy organów, sposobu przekształcenia organów, sposobu zniesienia organów.

Charakterystyka przepisów przejściowych również nie odpowiada omawianemu artykułowi, dotyczą one bowiem: sposobu zakończenia spraw będących w toku, utrzymania instytucji prawnych, zachowania uprawnień, obowiązków i kompetencji czy utrzymania przepisów wykonawczych (par. 30 ust. 2 z.t.p.).

Zasadne i logicznie uzasadnione pozostaje zatem uznanie przepisu za epizodyczny. Z tym że tutaj pojawia się również pewien problem, gdyż zgodnie z par. 29a z.t.p. „w przepisach takich zamieszcza się regulacje, które wprowadzają odstępstwa od określonych przepisów, a których zakres obowiązywania jest wyraźnie określony”. O ile, jak wykazano wcześniej, rzeczywiście art. 47 p.w.p.p. wprowadza odstępstwa od regularnej procedury związanej z powrotem prokuratora ze stanu spoczynku, o tyle nie możemy w niniejszym przepisie odnaleźć wyraźnie określonego terminu. Zatem nie jest spełniony jeden z elementów normy par. 29a z.t.p.

Metody wykładni

Prawodawca określił, w jaki sposób mogą zostać wyznaczone zakresy obowiązywania regulacji, jednakże pozostawił ten katalog otwarty. Zatem należy niewątpliwie sięgnąć do określonych metod wykładni, w szczególności celowościowej i systemowej. Mając na uwadze charakter ustawy wprowadzającej, a także przyjęte w niej rozwiązania zmierzające do ukształtowania określonych prokuratur (por. art. 38 par. 1, art. 40 par. 1, art. 53 par. 1 p.w.p.p.), a także funkcjonalne powiązanie z innymi przepisami i znaczenie omawianego art. 47 p.w.p.p,. można uznać, że przepis ten miał charakter epizodyczny, a jego skonsumowanie nastąpiło wtedy, gdy upłynął czas przewidziany w ustawie na powołanie prokuratorów w związku ze zmianą ustroju prokuratury. Tym bardziej że nie ma większych wątpliwości, że norma prawna, którą dekodujemy, może się znajdować w większej liczbie przepisów aniżeli jedna jednostka redakcyjna.

Nie można bowiem nie uznać, że art. 47 p.w.p.p. jest funkcjonalnie powiązany z innymi przepisami, a odtworzenie normy prawnej z niego wymaga sięgnięcia po wcześniej przytoczone przepisy. Aksjologiczne uzasadnienie takiego stanowiska legitymuje zastosowanie chociażby interpretatio extensiva. Należy także pamiętać, że zgodnie ze stanowiskiem Sławomiry Wronkowskiej „systemy prawa są tak skonstruowane, że należą do nich nie tylko te normy, które ustanowiono w formie przepisów prawnych, ale także takie normy, które z tych pierwszych wywnioskowano według określonych reguł wnioskowania” (por. S. Wronkowska, Wstęp do prawoznawstwa, Poznań 2005, s. 92).

Także sięgnięcie do zasad prawidłowej legislacji, wywiedzionych przez Trybunał Konstytucyjny w formie dyrektyw z art. 2 konstytucji, uzasadnia powyższe stanowisko. W niniejszej sytuacji złamano chociażby zasadę określoności przepisów prawa. Jednocześnie zgodnie z orzecznictwem TK przekroczenie poziomu niejasności przepisów prawnych uzasadnia przesłankę ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (por. wyrok TK sygn. K 33/00, a także: M. Florczak-Wątor, art. 2 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 31). Wydaje się także, że nie została spełniona zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Mistrzowski gol

Chciałbym, aby wyżej omówiona sytuacja nie rodziła wątpliwości interpretacyjnych czy sporów społecznych. Jednakże jest ona efektem niedbalstwa legislacyjnego ustawodawcy. Wykorzystując przeprowadzoną wykładnię i – wydaje się, że słusznie – traktując omawiany przepis jak przepis epizodyczny, prokurator generalny zachował się jak Cristiano Ronaldo w lidze saudyjskiej. Drybluje i strzela bramkę, a rywale tylko patrzą i nie rozumieją, jak mogło do tego dojść. Profesorowi Bodnarowi pozostaje wyłącznie spoglądanie z zażenowaniem na pozostałych graczy. Jak się okazuje, wejście z finezją między słonie może przynieść oczekiwany efekt. A tym będzie odpolitycznienie prokuratury. ©℗