Wstydliwa rocznica przyjęcia dyrektywy powrotowej [ANALIZA]

W grudniu 2023 r. minęło 15 lat od przyjęcia przez Parlament Europejski i Radę dyrektywy 2008/115/WE w sprawie wspólnych norm i procedur w państwach członkowskich dotyczących powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (dyrektywa powrotowa).

Zgodnie z jej art. 13 ust. 4 państwa członkowskie miały obowiązek zapewnić, by niezbędna pomoc prawna lub reprezentacja (cudzoziemców w procedurach powrotu) była udzielana na wniosek bezpłatnie. Piętnasta rocznica przyjęcia dyrektywy powrotowej stała się inspiracją dla Instytutu na rzecz Państwa Prawa do zorganizowania 14 grudnia 2023 r. wraz z Przedstawicielstwem UNHCR w Polsce seminarium poświęconego dostępowi do finansowanej przez państwo pomocy prawnej w procedurach uchodźczych i powrotowych. Tezy zaprezentowane przez IPP są wynikiem dwuletnich badań prowadzonych dzięki wsparciu z funduszy EOG.

Prawo do pomocy prawnej

W 2016 r. w Polsce weszły w życie przepisy (rozdział 4a ustawy o udzielaniu cudzo ziemcom ochrony na terytorium RP), na podstawie których cudzoziemcy mają prawo skorzystania z finansowanej przez państwo pomocy prawnej w postępowaniu odwoławczym przed Radą do Spraw Uchodźców (RdU). W ten sposób implementowano dyrektywę proceduralną 2013/32/UE. W rezultacie liczba cudzoziemców reprezentowanych w postępowaniach II instancji wzrosła z 10 proc. (2015) do nawet 61 proc. (2018). Ze sprawozdań RdU dowiadujemy się jednak, że kilkukrotne zwiększenie dostępu do pomocy prawnej nie przełożyło się na zwiększenie uznawalności wniosków uchodźczych. Między latami 2015 a 2022 Rada ds. Uchodźców rozpoznawała średnio ponad 900 odwołań od decyzji szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (UDSC), a stopień uznawalności wniosków uchodźczych spadł z 2,9 do 0,4 proc. W 2022 r. RdU na ok. 800 wydanych decyzji zaledwie w trzech z nich uznała aplikantów za uchodźców. Wyniki działalności orzeczniczej RdU odbiegały w tym okresie radykalnie od średnich dla wszystkich państw UE, w których w 2022 r. organy II instancji udzieliły ochrony w 21 proc. przypadków, a nawet 34 proc., jeśli się uwzględni przyznane pobyty humanitarne. Tymczasem RdU w latach 2016–2023 nie udzielała – poza sporadycznymi przypadkami – w II instancji ochrony międzynarodowej, ograniczając się do uchylenia ok. 5 proc. decyzji pierwszoinstancyjnych. Oznacza to, iż zwiększenie dostępności nieodpłatnej pomocy prawnej nie poprawiło dostępu do skutecznego środka prawnego (art. 47 k.p.p.).

Postępowania deportacyjne

Odmiennie wygląda sytuacja dostępu w Polsce do pomocy prawnej w postępowaniach deportacyjnych. Dyrektywa powrotowa nałożyła na państwa obowiązek zapewnienia, by niezbędna pomoc prawna lub reprezentacja prawna zostały przyznane deportowanym cudzoziemcom nieodpłatnie na wniosek, zgodnie z odpowiednimi przepisami krajowymi. Przepisy art. 13 ust. 4. dyrektywy należało implementować do porządku wewnętrznego do 24 grudnia 2011 r. Polska podjęła jedną próbę stworzenia takiego systemu, gdy 30 stycznia 2017 r. w przygotowanym przez MSWiA projekcie ustawy jasno podkreślano, że zmiana ta wynika z konieczności dostosowania polskiego prawa do przepisów dyrektywy powrotowej. Poprzedni rząd porzucił jednak prace nad uchwaleniem szczególnych przepisów, uzasadniając to nieoficjalnie faktem dostępności pomocy prawnej w postępowaniach przed sądami administracyjnymi. Nie wydaje się to decyzją słuszną.

Po pierwsze, znaczna liczba cudzoziemców zatrzymywanych przy granicy polsko-białoruskiej „z nieznanych przyczyn” zrzeka się prawa do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej powrót. Zgodnie ze statystykami udostępnionymi przez Podlaski Oddział SG tylko w pierwszej połowie 2023 r. na 592 wydanych cudzoziemcom decyzji o zobowiązaniu do powrotu w 272 przypadkach przy odbiorze decyzji podpisali oni również oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Zastanawiające jest to, że cudzoziemcy deklarowali, że nie będą się od decyzji nakazującej powrót odwoływać, równocześnie oświadczając, że nie godzą się na dobrowolne jej wykonanie. W większości przypadków składali oni wnioski uchodźcze. Czasem też, będąc w detencji, wnosili również odwołania od decyzji powrotowych, dowiadując się, że wcześniej ze swego uprawnienia zrezygnowali.

Po drugie, 7 kwietnia 2023 r. uchylono art. 331 ustawy o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.) gwarantujący zawieszenie wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. Wprawdzie nawet przed tą nowelizacją zdarzało się, że organy SG wykonywały decyzje powrotowe przed upływem 30 dni od ich doręczenia cudoziemcowi, gdy miał on wciąż prawo zażądać od WSA wstrzymania deportacji, jednak trudno było nazwać takie czynności deportacyjne za zgodne z prawem. Od 2023 r. zachowane są pozory legalności działania organów wykonujących doprowadzenia przymusowo powracanych cudzoziemców. Oczywiście działania takie w sposób oczywisty stanowią naruszenie art. 47 Karty praw podstawowych czy art. 13 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności gwarantujących dostęp do skutecznego środka prawnego.

Po trzecie, nowelizacja przepisów z 2023 r. przekazała komendantowi głównemu Straży Granicznej kompetencję do rozpoznawania odwołań od decyzji organów SG nakazujących powrót. Tymczasem art. 13 ust. 1 dyrektywy powrotowej gwarantuje cudzoziemcom możliwość skorzystania ze środków odwoławczych przed organem sądowym, administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności. Trudno byłoby uznać, że członkowie zespołu rozpoznającego odwołania w Komendzie Głównej SG posiadają atrybuty bezstronności i gwarancje niezależności w stopniu typowym dla organów sądowych.

Po czwarte, z badań aktowych przeprowadzonych na próbie 100 spraw, udostępnionych przez dotychczasowy organ odwoławczy (UDSC), wynika, że w latach 2016–2020 cudzoziemcy w 45 proc. przypadków nie byli informowani o prawie do wystąpienia o pomoc prawną przed WSA. Standardowe pouczenie o prawie i terminie wniesienia skargi do WSA było tłumaczone przez UDSC zaledwie w 36 proc. przypadków, mimo że w 71 proc. spraw cudzoziemcy nie byli reprezentowani przez pełnomocnika.

Po piąte, o niedostępności pomocy prawnej w postępowaniach powrotowych świadczy też statystyka udzielania prawa pomocy przez WSA w Warszawie. W latach 2019–2022 wydano decyzje o zobowiązaniu do powrotu wobec blisko 60 tys. cudzoziemców. W tym czasie – mimo braku nieodpłatnej pomocy prawnej – do UDSC wpłynęły 5723 odwołania od decyzji. Po utrzymaniu w mocy decyzji o powrocie do WSA wpłynęły zaledwie 572 skargi. W 166 przypadkach cudzoziemcy wnosili o przyznanie pomocy prawnej w postępowaniu przed sądem. Sąd przyznał tę pomoc w ciągu badanych czterech ostatnich lat zaledwie w 80 przypadkach.

Konieczne zmiany w prawie

Przeprowadzone studium funkcjonowania systemu wydawania i wykonywania decyzji deportacyjnych dowodzi, że Polska nie dokonała prawidłowej implementacji dyrektywy 2008/115. Wprawdzie każdemu w Polsce przysługuje prawo wystąpienia o pomoc prawną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jednak zanim do niego dojdzie, zachodzi realne ryzyko wcześniejszej deportacji. Nie można więc uznać, że Polska – gwarantując powracanym cudzoziemcom dostęp do pomocy i reprezentacji prawnej na etapie skargi do WSA w Warszawie – zapewnia im dostęp do środka prawnego, który można byłoby uznać za skuteczny.

Wydaje się, że ambicją nowego rządu będzie zapewnianie pełnej skuteczności prawa europejskiego. Piętnasta rocznica przyjęcia dyrektywy 2008/115/WE jest dobrym momentem, aby wprowadzić gwarancje proceduralne przysługujące cudzoziemcom na mocy prawa europejskiego. W przeciwnym razie każda wykonywana przez polską Straż Graniczną deportacja powinna budzić poważne wątpliwości co do jej zgodności z prawem. ©℗