Jeden z najważniejszych aktów prawnych stanowiących o kierunkach i realizacji założonych polityk Unii powinien mieć odpowiednią rangę prawną – rozporządzenia.

Do Parlamentu Europejskiego właśnie powinien wpływać przekazany przez Radę projekt budżetu. Jak czytamy w opracowaniu „Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej w zarysie” (red. A. Kuś, Lublin 2012): „Budżet Unii Europejskiej można określić jako podstawowy plan finansowy, który obejmuje całokształt planowanych dochodów i wydatków, niezbędnych na finansowanie działań realizowanych w ramach Unii Europejskiej”. W innym podejściu budżet ogólny może być rozumiany jako ponadnarodowy fundusz o redystrybucyjnym charakterze w tym znaczeniu, że jest zasilany przez dochody ze źródeł własnych. Mechanizm redystrybucji opiera się przede wszystkim na cechach takich jak: powszechność i bezzwrotność obciążeń na rzecz budżetu (por. G. Bucior, „Zasady budżetowe Wspólnot Europejskich”, Zeszyty naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, nr 493). Jest on unikatowy w swojej konstrukcji, ponieważ jest przykładem swoistego porozumienia politycznego pomiędzy państwami członkowskimi oraz instytucjami budżetowymi przyjętego przez instytucje unijne, które ustanawiają ogólny poziom wydatków, a także środki na wszystkie pojedyncze programy zarządzane przez Komisję. Budżet Unii Europejskiej jest odzwierciedleniem ogólnego stanu procesu integracji (por. J. le Cacheux, „Funding the European Union with a Genuine Own Resource: The case for European Tax”, Notre Europe, 2006).

Budżet ogólny jest regulowany przez trzy rodzaje aktów prawnych: traktaty UE, prawodawstwo unijne (rozporządzenia i decyzje) oraz porozumienia międzyinstytucjonalne. Są to umowy specyficzne dla budżetu, niemające odpowiednika w innych dziedzinach prawa Unii Europejskiej. Ogólne zasady regulujące gospodarkę budżetową zostały określone w TFUE w art. 310–324.

Pod względem podmiotowym budżet ogólny obejmuje:

  • dochody i wydatki Unii łącznie z wydatkami administracyjnymi instytucji przewidzianych w postanowieniach TUE;
  • dochody i wydatki Euroatomu;
  • gwarancje na prowadzone przez Unię operacje udzielania i zaciągania pożyczek (por. C. Kosikowski, „Finanse prawo finansowe Unii Europejskiej”, Warszawa 2014).

Przyjęte rozwiązania w architekturze prawnofinansowej Unii Europejskiej stanowią bardzo ciekawy element rozważań teoretyków i praktyków. Mamy tu do czynienia ze swoistym, wysoko rozwiniętym systemem finansowym o unikatowym katalogu źródeł prawa, oryginalnej strukturze instytucjonalnej, niejednorodnej grupie podmiotów decydujących o formułowaniu i wykonywaniu planu finansowego Unii czy wreszcie ciekawym zespole zasad i wartości finansowych, podkreślając wagę dyscypliny budżetowej. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, można się pokusić o jurydyczne scharakteryzowanie budżetu ogólnego.

Charakter prawny budżetu Unii Europejskiej jest dość trudny do odczytania, ponieważ nie jest on ujęty w systemie źródeł prawa Unii, choć jest on przyjmowany w specjalnej procedurze ustawodawczej, nie nosi on żadnej nazwy aktów prawnych wymienianych w TFUE. Dodatkowo w art. 290 ust. 4 odnajdujemy zapis, że akty prawne przyjmowane w procedurze ustawodawczej stanowią akty ustawodawcze.

To zastanawiające, że jeden z najważniejszych aktów UE nie ma odpowiedniej rangi prawnej. Z formalnego punktu widzenia jest to akt Parlamentu Europejskiego i Rady, który jest przyjmowany na okres roku budżetowego. Nie mamy tutaj do czynienia z powszechnie przyjętą praktyką legislacyjną współczesnych państw, na mocy której zestawienie dochodów i wydatków publicznych ma charakter ustawy lub równorzędnego z nią aktu prawnego.

Wyjaśnienia takiego stanu rzeczy można się doszukiwać m.in. we francuskiej myśli prawnobudżetowej, która miała duży wpływ na kształt systemu finansowego UE. W doktrynie francuskiej budżet często rozumie się bowiem jako zespół czy też całość rachunków, które przedstawiają stałe dochody i wydatki państwa na okres roku budżetowego. W koncepcji tej co prawda występuje potrzeba autoryzacji przez ciało przedstawicielskie, jednak trudno jest się doszukać w tej materii znaczących postulatów w zakresie rodzaju aktu prawnego służącego przyjęciu budżetu (por. D. Sobczyński, „Budżet Unii Europejskiej – zarys prawnofinansowy”, Glosa 2004).

Ciekawą rzeczą jest powiązanie między budżetem ogólnym a innymi aktami prawnymi, które ukazuje porozumienie międzyinstytucjonalne mówiące o tym, że wykonanie danego elementu budżetu związanego z politykami Unii wymaga uprzedniego przyjęcia tzw. aktu podstawowego, czyli aktu prawa pochodnego, który przewiduje podstawę prawną działania Unii oraz wykonywania budżetu. Akt ten musi przybierać formę rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji, w przypadku braku takiego aktu z budżetu mogą być finansowane jedynie projekty pilotażowe lub przygotowawcze zmierzające do ustalenia wykonalności i użyteczności przyszłych działań Unii Europejskiej. Obecnie jest to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 966/2012 z 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady nr 1605/2002.

Dla wyjaśnienia specyfiki charakteru prawnego budżetu ogólnego warto wskazać na poniższe okoliczności:

  • Tworzenie budżetu ogólnego należy wyłącznie do instytucji UE wskazanych w przepisach TFUE oraz rozporządzenia wykonawczego nr 966/2012 i podlega określonej tam procedurze.
  • Budżet ogólny Unii Europejskiej stanowi integralną część wieloletnich ram finansowych i musi być zgodny z wielkościami tam ustalonymi.
  • Budżet ogólny jest planem dyrektywnym ze względu na nakaz zachowania równowagi dochodów i wydatków w formie środków na płatności. Jednocześnie zachowuje on wiele cech elastyczności, ponieważ wymogiem równowagi nie są objęte środki na zobowiązania. Dodatkowo procedura ostatecznego przyjęcia budżetu umożliwia dokonywanie w nim zmian w trakcie roku budżetowego. W toku wykonywania budżet może być także zmieniany.
  • Budżet ogólny nie jest budżetem wyłącznie administracyjnym, tj. gromadzącym środki i finansującym wyłącznie wydatki administracyjne organów Unii, ponieważ dzięki zastosowaniu określonej techniki rozliczeń między budżetem a funduszami unijnymi budżet ogólny zapewnia funkcjonowanie tych funduszy i finansowanie dokonywanych przez nie wydatków (por. C. Kosikowski, op. cit.).

Warto wskazać również na jego ponadpaństwowość. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do uiszczania stosownych kwot, ceł i innych opłat do budżetu Unii. Ponadto budżet ogólny jest planowany, uchwalany i implementowany przez organy UE posiadające autonomię organizacyjno-finansową, która jest niezależna od władz państwowych. Pewną jasność w odniesieniu do kwalifikacji prawnej budżetu ogólnego może dać występująca w odrębnych przepisach acquis nazwa dokumentu określającego plan finansowy: ,,ostateczne przyjęcie budżetu ogólnego Unii Europejskiej na rok finansowy”. Budżet ogólny wywiera określone skutki, przede wszystkim wiąże prawnie organy wykonujące oraz wyznacza polityczne kierunki działalności Unii Europejskiej. Jako swoisty finansowy wywołuje skutek wewnętrzny, który przejawia się w upoważnieniu instytucji Unii do pobierania dochodów i dokonywania wydatków. Skutek zewnętrzy zaś polega na konkretyzacji obowiązku zapłaty państw członkowskich kwot należnych Unii (por. D. Sobczyński, op.cit.).

Problem charakteru prawnego budżetu ogólnego Unii Europejskiej nie jest obiektem częstych rozważań teoretyków czy praktyków. Wynika to zapewne z tego, że podejście Unii do regulacji prawnych planowania finansowego jest bardziej praktyczne niż teoretyczne. Nie ulega jednak wątpliwości, że tworzenie, wykonywanie i kontrola budżetu ogólnego jest dość szeroko unormowana w przepisach traktatowych i w prawie wtórnym. Regulacje te wskazują na szczególny charakter budżetu ogólnego jako aktu normatywnego. Budżet unijny jest adresowany zarówno do instytucji i organów Unii, jak i do szerokiego kręgu odbiorców, m.in. beneficjentów funduszy europejskich. Prawo UE przewiduje określone rygory dyscypliny budżetowej i odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W obecnym stanie prawnym Unii Europejskiej budżet ogólny nie ma żadnej formy prawnej, mimo że jest ustanawiany w specjalnej procedurze ustawodawczej. To sprawia, że reguły finansowe, które mają bezpośrednie przełożenie na życie społeczne i gospodarcze, są niejasne i niejednorodne. Moim zdaniem jest to daleko idące nieporozumienie, ponieważ budżet UE jest jednym z najważniejszych aktów prawnych, stanowiących o kierunkach i realizacji założonych polityk Unii i powinien mieć odpowiednią rangę prawną – rozporządzenia. Jest to forma, która w aktualnym systemie prawnym jest najbardziej zbliżona do aktu budżetowego. Rozwiązanie takie byłoby kompatybilne w odniesieniu do wieloletnich ram finansowych, które mają formę rozporządzenia. Tak więc system finansowy Unii byłby bardziej klarowny i przejrzysty. ©℗