Trybunał w Strasburgu bez szacunku dla krajowych regulacji

Prof. dr hab. Ireneusz C. Kamiński: Obawiam się o przyszłość Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

To nie był jakiś pochopny wpis, lecz konsekwencja tego, co obserwuję od pewnego czasu wokół konwencji, i tego, jak orzeka Europejski Trybunał Praw Człowieka. EKPC kiedyś rzeczywiście była gwiazdą i zwracała bardzo mocno uwagę. Dziś ją oswoiliśmy, nie jest ona czymś nowym. Ja natomiast doskonale pamiętam nasze wejście w struktury europejskie, najpierw do Rady Europy, a później do Unii Europejskiej. To było wielkie wydarzenie odbierane przez wiele osób jako takie bardzo żywe i osobiście ważne.

Jeżeli się żyło, a ja miałem takie szczęście czy też raczej nieszczęście, w schyłkowym okresie komuny, to rzeczywiście był to pewien szok – polityczny, cywilizacyjny i kulturowy. Wchodziliśmy do Europy, która była naszym punktem odniesienia i przedmiotem naszych aspiracji. Okazało się, że oprócz polskich sądów mamy jeszcze Trybunał w Strasburgu, do którego można się poskarżyć i uzyskać satysfakcjonujące rozstrzygnięcie. I takich orzeczeń strasburskich, przekładających się na olbrzymie konsekwencje naprawcze dla polskiego systemu prawnego, było niemało. W pewnym momencie, na początku lat 2000., to Polacy najczęściej składali skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Pamiętam, gdy już weszliśmy do Europy, ale byliśmy ciągle w niej nowicjuszami, zacząłem prowadzić wykłady na temat konwencji. Okazało się, że na moje zajęcia zgłosiło się najwięcej osób – ponad 100. Obecnie na tego typu zajęcia nie uzbiera się nawet minimalna liczba osób potrzebna do ich uruchomienia. Jeszcze kilka lat temu, na wykładach dla aplikantów adwokackich, miałem 12 godzin na temat konwencji. Teraz, po stopniowej redukcji, na temat EKPC są ostatecznie tylko dwie godziny. W tym czasie mogę przeprowadzić wstęp do procedury, jak dobrze napisać skargę, żeby nie polec na wymogach formalnych. I tego właściwie uczę. Nie ma poczucia, że konwencja to coś ważnego. Co ciekawe, zupełnie inaczej jest w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, która kształci przyszłych sędziów i prokuratorów. Muszę przyznać, że po stronie KSSiP jest mocne przekonanie, że należy nauczyć – i to w dobrym, szerokim zakresie tematycznym, a nie tylko symbolicznym – strasburskich standardów, ponieważ one są potrzebne przyszłym sędziom. Na uniwersytecie jest zgoła inaczej. Zadałem sobie pytanie, co jest powodem tego, że ta gwiazda przestaje zwracać uwagę i wytyczać kierunek.

Zapytałem, jak studenci wyobrażaliby sobie zajęcia dotyczące EKPC czy – szerzej – Europy, i okazało się, że nie oczekują wiedzy sprawozdawczej, lecz zajęć o charakterze krytycznym. A więc krytyka praw człowieka, polityzacja praw człowieka etc. Zmieniła się percepcja, bo dziś są stawiane pytania o to, czy prawa człowieka to coś neutralnego, czy coś upolitycznionego. Albo czy prawa człowieka to nie jest aby ideologia. Tego rodzaju dylematów nie było jakiś czas temu. Lecz nie bierze się to z niczego. Jak patrzę na ETPC, to ten element polityczny czy ideologiczny jest bardzo mocny. Gdy porównuję to, co się dzieje w europejskim ETPC i w Komitecie Praw Człowieka ONZ, to w pewnych obszarach jest to uderzające.

Choćby na tle spraw związanych z zakazem zakrywania twarzy w miejscach publicznych. ETPC w wielu rozstrzygnięciach uznał, że choć mamy do czynienia z praktykowaniem religii, to nie doszło do naruszenia konwencji. W takich samych sprawach rozstrzyganych przez KPC ONZ na podstawie Międzynarodowego Paktu Praw Politycznych i Obywatelskich, którego przepisy brzmią niemal identycznie jak w EKPC, wyroki są przeciwne – że dochodzi do naruszenia wolności religii i swobody przekonań. Francja zatem wygrywa sprawy dotyczące chust oraz innych zasłon w Strasburgu, natomiast przegrywa je w Genewie.

Zatem jeśli na podstawie tych samych przepisów dochodzi się do radykalnie innych konkluzji, to oznacza, że element ideologiczny staje się kluczowy. Inna jest percepcja wolności religijnej i możliwości jej ograniczeń. To daje do myślenia.

Rzeczywiście w przeszłości zapadło wiele przełomowych rozstrzygnięć we wspomnianych przez pana obszarach, do których dodałbym jeszcze choćby kwestę przewlekłości postępowań, które faktycznie przełożyły się na poprawę sytuacji. Natomiast gdzie jesteśmy dzisiaj? Wydaje mi się, że ETPC musi się zmierzyć z innymi problemami wynikającymi z tego, że jednej strony mamy pewne ważne i zrozumiałe interesy państw, a z drugiej zaś określone gwarancje praw człowieka. Posłużę się przykładami wyroków sprzed dosłownie kilku dni w sprawach duńskich. Chodziło o możliwość wydalenia z tego kraju obcokrajowców, którzy popełnili poważne przestępstwa przeciwko interesowi publicznemu.

Jest pytanie, czy te osoby, które są co prawda obcokrajowcami, ale całe swoje życie albo niemal całe życie spędziły w Danii, można wyrzucić? Z jednej strony mamy interes publiczny w postaci potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa, a z drugiej środek polegający na deportacji do państw, z którymi poza pochodzeniem nie łączy danej jednostki często nic. Z czterech wyroków ETPC w dwóch trybunał uznał, że nie doszło do naruszenia, a w dwóch innych, że tak. Trybunał sprawdzał bowiem nie tylko, czy to przestępstwo zagrożone deportacją było poważne, lecz także, czy wcześniej ta osoba miała na koncie inne przestępstwa. Albo czy taka osoba była ostrzegana wcześniej przed deportacją.

Władze duńskie uznały, że wystarczy poważne przestępstwo, a Strasburg oznajmia, że trzeba brać pod uwagę także inne czynniki. Pytanie, jak to odbierze duńskie społeczeństwo i nie tylko duńskie, ponieważ wiele państw uznaje, że ETPC powinien akceptować wybory władz krajowych, ponieważ one są najbardziej uprawnione do tego, by oceniać, jak reagować na pewne zjawiska. Zatem nie sąd międzynarodowy, który orzeka w dalekim Strasburgu, lecz my jako ci najbardziej uprawnieni, widzący, co się dzieje, i reagujący na konkretne zagrożenia, powinniśmy decydować o tym, jak im przeciwdziałać. Najmocniejsza krytyka Strasburga pochodzi z Wielkiej Brytanii.

Nie do końca. Strasburg może kwestionować to, co robią państwa, jeżeli zastrzeżenia mają charakter zasadniczy. Kontrola strasburska, a więc podważanie wyborów dokonywanych na poziomie ustawodawstwa krajowego i zastosowania owego ustawodawstwa w praktyce, może wystąpić wyłącznie wtedy, gdy mamy istotne ku temu powody.

Do pewnego stopnia tak, i to nawet z elementem prawotwórczym, bo dodaje przesłanki, których ustawodawca duński nie przewidział. Widać więc, że mamy do czynienia z bardzo mocnym wkroczeniem ETPC w uprawnienia krajowe. To powoduje niezgodę organów władzy poszczególnych państw, ale również – co jest jeszcze groźniejsze dla EKPC i ETPC – niezrozumienie przez zwykłych obywateli. Wydaje mi się, że rośnie dystans między ETPC a postrzeganiem pewnych problemów na miejscu w poszczególnych państwach, co powoduje, że obiór ETPC nie jest już czymś tak bezproblemowym. Władze brytyjskie już się przymierzają do przeprowadzenia referendum w sprawie brexitu 2.0, czyli wyjścia z europejskiej konwencji praw człowieka. Co więcej, poparcie dla wypowiedzenia konwencji jest większe, szacuje się, że na poziomie przynajmniej 70 proc., inaczej niż było w przypadku wyjścia z Unii. UE jest jednak, bądź co bądź, obszarem gospodarczym, a więc interes bycia w niej jest rozumiany, natomiast ETPC z punktu widzenia Brytyjczyków to jest coś dalekiego, problematycznego, co wkracza w prawo i orzecznictwo krajowe. Ba, podejrzewam, że gdyby zapytano o to sędziów, to 90 proc. opowiedziałaby się za wyjściem z konwencji, ponieważ wyroki strasburskie bardzo często nie spełniają kryteriów czytelnego precedensu w angielskim rozumieniu prawa. W wielu obszarach rozstrzygnięcia trybunału nie mają już charakteru wzorcowego, czytelnie określającego standard.

Oczywiście. Całkiem świeże rozstrzygnięcie z 31 sierpnia. Ono, co podkreślam, nie ma jeszcze charakteru merytorycznego, na razie mamy decyzję o dopuszczeniu sprawy do rozpoznania, ale już samo to jest zdumiewające. Chodzi mi o sprawę francuską i skargę 260 osób, które świadczą płatne usługi seksualne. Mimo iż francuskie przepisy penalizują korzystanie z prostytucji, to ETPC uznał za dopuszczalną skargę osób świadczących te usługi. Innymi słowy, prostytutki mogą uchodzić za ofiary przepisów pozwalających na karanie ich klientów. Na litość boską, przecież nie mamy do czynienia z przepisami, które penalizowałyby sexworkerów! W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 2 – prawa do życia, art. 3 – zarzut nieludzkiego i poniżającego traktowania, oraz naruszenia art. 8, a więc prawa do życia prywatnego. Jeżeli ETPC uznaje, że w tym przypadku dopuszczalne jest podniesienie takich zarzutów, to jest to dla mnie bardzo zaskakujące. Jeszcze bardziej będą zdziwieni ludzie, którzy pewnej wiedzy prawniczej nie mają, gdy nagle usłyszą, że penalizacja korzystania z prostytucji będzie analizowana przez ETPC w kategorii prawa do życia prostytutek i zakazu złego traktowania.

Jeśli trybunał stwierdziłby w tym przypadku naruszenie, aczkolwiek nie sądzę, by tak się stało, to wizerunek ETPC niezwykle by ucierpiał. Nie mówiąc już o tym, że oznaczałoby to zakwestionowanie nie tylko ustawodawstwa francuskiego, lecz także szwedzkiego i kilku innych krajów. Notabene Szwecja, która jako pierwsza w roku 1999 r. wprowadziła takie przepisy, zrobiła to ze względu na ochronę godności ludzkiej. Tego rodzaju rozstrzygnięcia strasburskie nie najlepiej budują obraz ETPC.

Nie oznacza to jednak, że mamy się zamykać na ETPC, ale potrzeba nam krytycznego dialogu, bo także w sprawach polskich mamy do czynienia z kontrowersyjnymi orzeczeniami wkraczającymi w autonomię naszego prawodawstwa.

Nie, nie chodzi mi o sprawy ustrojowe, ale np. o sprawę Dody. Czy EKPC mógł zakwestionować istnienie – co de facto zrobił – przepisu chroniącego uczucia osób wierzących? Jakkolwiek byśmy nie oceniali tej regulacji – ja akurat nie jestem jej entuzjastą – to uważam, że to jest wybór krajowy. I to my jesteśmy uprawnieni do dokonywania w tym zakresie decyzji legislacyjnych, zwłaszcza że przez wiele lat Strasburg uznawał, że kwestia znalezienia równowagi między z jednej strony ochroną osób wierzących a z drugiej swobodą wypowiedzi jest zarezerwowana dla państwa w ramach znacznego marginesu swobody ocen. To podejście nagle zmienia jako izba bez jakiegokolwiek uzasadnienia, posyłając do kosza swoje obszerne wcześniejsze orzecznictwo. Nie tak powinien działać solidny sąd międzynarodowy.

Doktryna krajowego marginesu swobody ocen jest doktryną orzeczniczą, która generalnie oznacza, że ETPC powinien powściągać swoją kontrolę, uznając, że najbardziej uprawnione do podejmowania decyzji są organy krajowe. Strony konwencji chciały jednak wpisać margines swobody ocen do europejskiej konwencji praw człowieka jako pewien hamulec w stosunku do ETPC. I tak się stało, gdy począwszy od 1 sierpnia 2021 r. wszedł w życie protokół nr 15 do EKPC. Do preambuły zostały dopisane zasada subsydiarności oraz właśnie zasada krajowego marginesu swobody ocen. Jesteśmy dwa lata po wejściu w życie tej zmiany, a ETPC nie wypracował swojego podejścia do niej. I to mnie martwi również w kontekście tego, o co pan pyta, czyli tego, jak państwa mogą zareagować, gdy chciały wyhamować ETPC i wprowadziły zmiany, które miały zagwarantować, że ten nie będzie pochopnie i nadmiernie ingerował, a skutku nie widzą. Obawiam się, że po prostu odpowiedź państw będzie radykalna – wyjście z EKPC albo to, co już dzisiaj robi Zjednoczone Królestwo, czyli pozbawianie orzecznictwa strasburskiego znaczenia w ramach własnego porządku prawnego.

Żeby mimo wszystko przetrwała. Obawiam się o przyszłość konwencji i ETPC. Jeżeli scenariusz brytyjskiego wyjścia by się zmaterializował, będzie to miało olbrzymie konsekwencje, nieporównywalnie większe niż wyjście z UE. Jeżeli wyjdzie kluczowe państwo, jeden z założycieli europejskiej konwencji praw człowieka, formułując jako uzasadnienie swojego wyjścia wiele przekonujących argumentów, to będzie to miało olbrzymie znaczenie dla strasburskiego systemu ochrony praw człowieka. Nie chciałbym, żeby ten system się zawalił, ale to jest niestety niewykluczone. ©℗