Czy brak możliwości zaskarżenia bezczynności w momencie, gdy zostanie wydana ostateczna decyzja, jest niezgodny z ustawą zasadniczą? Na to pytanie odpowie TK.
W sprawie, która stała się pretekstem do wniesienia skargi konstytucyjnej (sygn. akt SK 100/22), zaskarżono bezczynność ministra spraw wewnętrznych i administracji, który był organem uprawnionym do rozpoznania odwołania od decyzji wojewody. Spór ostatecznie trafił do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę. Głównym argumentem, który przemówił za takim zakończeniem sprawy, był fakt, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi przez sąd organ administracji wydał decyzję w postępowaniu, co do którego zarzucano mu bezczynność. NSA w uzasadnieniu wyroku doszedł bowiem do wniosku, że skoro podstawowym celem skargi na bezczynność jest „doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu”, to w takiej sytuacji powództwo nie ma racji bytu.
Wyjście przed szereg
Kwestię skutków uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania regulują przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329). W tego typu sprawach sąd ma prawo przede wszystkim do tego, by w wyznaczonym terminie zobowiązać organ do wydania spóźnionego rozstrzygnięcia. W toku postępowania bada się również, czy przewlekłość lub bezczynność była skutkiem rażącego naruszenia prawa. W niektórych przypadkach sąd może również nałożyć na organ stosowną grzywnę. Przepisy nie mówią wprost o tym, czy skargę na bezczynność można złożyć również po wydaniu ostatecznej decyzji - nad tą kwestią pochylono się jednak w uchwale siedmiu sędziów NSA z czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19). Stwierdzono w niej, że jeżeli bezczynność zostanie zaskarżona po wydaniu ostatecznej decyzji przez organ, sąd nie może merytorycznie rozpoznawać sprawy. Problem jednak w tym, że - jak zaznaczono w uzasadnieniu skargi, która trafiła do TK - sytuacja w tej konkretnej sprawie wyglądała nieco inaczej. W momencie wniesienia skargi do NSA organ nie wydał bowiem ostatecznej decyzji, nastąpiło to dopiero kolejnego dnia. Jak zaznacza skarżący, oznaczałoby to, że katalog sytuacji, w których nie można wnieść skargi o bezczynność, został w tej sprawie jeszcze bardziej poszerzony.
Uprzywilejowana pozycja
W uzasadnieniu podkreślono również, że interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia m.in. z konstytucyjnym prawem do sądu, przeczy też samej idei roli sądów administracyjnych. Skarżący podkreśla, że prowadzi to do paradoksalnej sytuacji, w której organ administracji publicznej tak naprawdę wcale nie musi przejmować się ustawowymi terminami na załatwienie sprawy, gdyż, o ile wyda ostateczną decyzję, nie musi przejmować się konsekwencjami wcześniejszej bezczynności.
„(…) Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego staje się uzależnione od określonych działań podmiotu kontrolowanego. Innymi słowy, podmiot kontrolowany może swoim działaniem wymusić upadek tego postępowania. Nie może budzić wątpliwości, że ostatecznie prowadzi to do zachwiania niezależności postępowania sądowoadministracyjnego, które w tym wypadku staje się «zakładnikiem» organu administracji publicznej. Postępowanie to przestaje być odrębne, a przez to traci przymiot niezależności” - czytamy w uzasadnieniu skargi, nad którą ma się pochylić TK.
Traci strona
Doktor Marcin Włodarski, radca prawny i partner w kancelarii LSW Bieńkowski, Laskowski, Leśnodorski, Melzacki i Wspólnicy, wyjaśnia, że głównym celem wprowadzenia do porządku prawnego skargi na bezczynność rzeczywiście było umożliwienie stronie podjęcia takiego działania, które zmobilizuje organ do wydania decyzji. A to, co stało się później, jest nie do zaakceptowania.
- Moim zdaniem NSA powinien wycofać się ze swojej uchwały z 22 czerwca 2020 r. albo też powinna zostać dokonana zmiana przepisów, skoro ich sądowa interpretacja poszła w złym kierunku. Bo bezsprzecznie poszła ona w kierunku ochrony organu kosztem praw stron i - w obecnie obowiązującej interpretacji NSA - jest niekonstytucyjna. W prawie administracyjnym zawsze najważniejsza jest strona postępowania, bo to dla niej stworzono procedurę administracyjną - podkreśla dr Włodarski.
Z kolei dr Lech Gniady, radca prawny i wspólnik w kancelarii Peter Nielsen & Partners, przypomina, że przepisy kodeksu cywilnego - choć z pewnymi wyjątkami - w większości przypadków wymagają uzyskania tzw. prejudykatu, dzięki któremu można skutecznie dochodzić odszkodowania za niezgodne z prawem działanie administracji publicznej na drodze cywilnej.
- Aby takie postępowanie rozpocząć, trzeba więc w odrębnej procedurze uzyskać potwierdzenie, że organ administracji działał w sposób niezgodny z prawem. Dlatego w świetle konstytucyjnej zasady odpowiedzialności organów władzy za szkody rzeczywiście jest konieczne umożliwienie badania przewlekłości postępowania nawet po wydaniu decyzji. W innym bowiem przypadku strona, która na skutek samej już przewlekłości - niezależnie od decyzji - poniosła szkodę, może być pozbawiona prawa do dochodzenia odszkodowania - wyjaśnia dr Gniady.
Doktor Marcin Włodarski podkreśla, że nie należy zapominać o tym, że niewydanie decyzji w określonym stanie faktycznym może narazić stronę postępowania na duże szkody.
- Dlatego ja optuję za rozwiązaniem, zgodnie z którym istnienie bądź nie bezczynności organu powinno być określane na datę złożenia skargi na bezczynność, nie zaś na datę rozpoznania skargi. Takie rozwiązanie nie blokowałoby możliwości dochodzenia odszkodowania za naruszone prawa - postuluje dr Włodarski. ©℗
