Mimo zapisania w KPO działań mających poprawić proces stanowienia prawa, z terminem realizacji do końca III kw. tego roku, do żadnych zmian jak na razie nie doszło. I nie zanosi się na to, że rychło je zobaczymy.
„Usprawnienie procesu stanowienia prawa” - to tytuł części Krajowego Planu Odbudowy, w którym rząd zobowiązał się do zmian. Deklarowane cele to poprawa jakości prawa i dostępności do niego. Sposób osiągnięcia: m.in. nowelizacja regulaminu pracy Rady Ministrów oraz regulaminów Sejmu i Senatu.
„Kluczowym rezultatem reformy będzie usprawnienie procesu programowania działań publicznych, aby podejmowane decyzje dotyczące kształtu danej polityki zapadały przy jak najszerszym zaangażowaniu interesariuszy i we współpracy z nimi, w szczególności poprzez usprawnienie procesu konsultacji oraz innych form zaangażowania obywateli w rządzenie” - można przeczytać w KPO. Urzeczywistnieniu tych celów miało posłużyć częstsze organizowanie konsultacji publicznych i wydłużenie ich trwania czy nałożenie na posłów obowiązku przedstawiania przewidywanych skutków wnoszonych przez nich projektów.
KPR: Trwają analizy
Wdrażanie tej części KPO miało dobiec końca w III kw. 2022 r. Zapytaliśmy odpowiedzialną za te plany kancelarię premiera, na jakim etapie są prace. KPRM odpowiedziała, że obecnie „trwa analiza proponowanych zmian mających wypełnić zobowiązania nałożone przez Komisję Europejską”. Zmiana regulaminu pracy Rady Ministrów jest, zgodnie z odpowiedzią, nadal planowana na 2022 r. Natomiast w odniesieniu do zmian w regulaminie Sejmu i Senatu kancelaria, jak podkreślono, pełni rolę koordynującą i negocjacyjną, a prace w tym zakresie trwają. Słowem - żadna z zapowiadanych zmian jak na razie nie przybrała nawet formy gotowego do publikacji projektu.
- Brak realizacji opisanych w KPO działań pokazuje tylko, jak te propozycje są traktowane w samym rządzie. Widać, że zupełnie zabrakło woli, żeby wprowadzić w życie te zmiany. Przecież to nic nie kosztuje, a zobowiązaliśmy się do tego sami z siebie, bo ten fragment pojawił się dopiero w drugiej wersji KPO, po wewnętrznych konsultacjach w Polsce. Nie jest więc tak, że to Komisja Europejska narzuciła nam takie zmiany - komentuje Krzysztof Izdebski, ekspert prawny Fundacji Batorego.
Przy założeniu, że Komisja Europejska uznałaby w końcu za zrealizowane kamienie milowe dotyczące systemu dyscyplinarnego sędziów, brak innych działań, do których rząd zobowiązał się w KPO, także może spowodować wstrzymanie środków przez KE. Zwraca na to uwagę prof. Artur Nowak-Far z SGH, były wiceminister spraw zagranicznych.
- Może do tego dojść, jeśli KE uzna, że reforma zupełnie nie ma miejsca albo nie ma żadnych szans powodzenia z uwagi na nieadekwatność przyjętych środków i podjętych starań do celu - mówi profesor i dodaje, że poprawa jakości procesu legislacyjnego leży w interesie wszystkich.
- Stan, w którym po uchwaleniu aktu prawnego poprawia się go wielokrotnymi nowelizacjami albo w którym nie zachowuje się zasady tożsamości regulacji z jej materią, jak np. w przypadku przepisów o bankach w ustawie o dodatku węglowym, nie jest przecież w niczyim interesie - zaznacza Nowak-Far.
Konsultacje często fasadowe, a i tak omijane
Na liczne niedoskonałości procesu stanowienia prawa od dawna zwracają uwagę eksperci i organizacje pozarządowe.
- Proces stanowienia prawa wygląda w Polsce beznadziejnie, przy czym trzeba podkreślić, że nie najlepiej jest już od wielu lat. W tej i poprzedniej kadencji parlamentu standardy tworzenia prawa pogorszyły się zdecydowanie jeszcze bardziej, ale w ramach Obywatelskiego Forum Legislacji działającego przy Fundacji Batorego już od jego powstania w 2009 r. widzimy wiele mankamentów w tym obszarze. Systemowym problemem jest to, że proces legislacyjny na poziomie rządowym jest uregulowany w uchwale Rady Ministrów. Gdyby te regulacje były zawarte w ustawie, to trudniej byłoby naginać zasady tak, jak dzieje się to teraz. Znacznie łatwiej zrobić to w odniesieniu do uchwały Rady Ministrów. Kompleksowa ustawa, spójna z regulaminami Sejmu i Senatu, byłaby najlepszym rozwiązaniem gwarantującym, że proces legislacyjny będzie przebiegał dużo lepiej - mówi Krzysztof Izdebski z Fundacji Batorego.
Jedną ze zmian zaproponowanych w KPO jest wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych w przypadku projektów zgłaszanych przez posłów i Senat. Obecnie, dzięki pominięciu rządowej ścieżki legislacyjnej zakładającej właśnie m.in. konsultacje publiczne, projekty ustaw mogą być procedowane w Sejmie w ekspresowym tempie, od razu po ich zgłoszeniu. Według raportu Grant Thornton z 2022 r. „Barometr prawa. Analiza stabilności otoczenia prawnego w polskiej gospodarce” taką pozarządową drogą w ubiegłym roku zostało wniesionych do parlamentu 22 proc. uchwalonych ustaw. W przeszłości bywało to znacznie więcej - w rekordowym 2015 r. odsetek ten wyniósł aż 41 proc. Zgłoszenie projektu przez rząd nie gwarantuje jednak jego odpowiedniego skonsultowania - jak wyliczyli eksperci Grant Thornton, w 2021 r. w przypadku 56 proc. projektów ustaw Rządowe Centrum Legislacji nie opublikowało żadnej dokumentacji z przeprowadzonych konsultacji, a przy dalszych 33 proc. rząd nie odniósł się do uwag wniesionych przez partnerów społecznych.
KPO obiecuje przeciwdziałać negatywnym skutkom takich działań rządzących, a więc przede wszystkim tworzeniu niskiej jakości prawa.
- Konsultacje publiczne są często fasadowe. Nierzadko mamy do czynienia z „bajpasowaniem”, czyli tworzeniem projektów w ministerstwach, a składaniem ich przez posłów po to, żeby ominąć choćby proces konsultacji. Problemem jest też bardzo szybkie postępowanie z projektami w Sejmie. Przy takim tempie prac parlamentarnych jest oczywiste, że dla samych posłów rzetelne zajęcie się wszystkimi projektami jest po prostu niemożliwe. Taka prędkość często wyklucza też jakikolwiek udział ekspertów i przedstawicieli organizacji społecznych - zwraca uwagę Krzysztof Izdebski, pozytywnie oceniając plan wprowadzenia obowiązku konsultowania projektów poselskich. - Autorzy KPO, opierając się w zasadzie przede wszystkim na zgłaszanych w przeszłości uwagach ze strony polskich ekspertów i organizacji międzynarodowych, trafnie diagnozują problemy i wskazują rozwiązania. Mógłbym się pod nimi podpisać - dodaje prawnik.
OSR także dla posłów
Publikując nowy projekt aktu prawnego i informując o możliwości zgłaszania do niego zastrzeżeń, rząd określa termin ich wnoszenia. Zdaniem organizacji pozarządowych i przedsiębiorców - często zbyt krótki, by odpowiednio odnieść się do wszystkich planowanych zmian. Dlatego KPO zakłada też ustalenie minimalnego czasu trwania konsultacji dla poszczególnych kategorii aktów prawnych. Rezygnacja z nich miałaby być z kolei możliwa tylko w wyjątkowych przypadkach: gdy szczególny tryb będzie uzasadniony potrzebą reakcji na nieprzewidziane zdarzenia, takie jak klęski żywiołowe czy epidemie.
Często zaniedbywanym elementem rządowego procesu legislacyjnego jest sporządzenie oceny skutków regulacji (OSR), mającej przedstawić wpływ projektowanych zmian na życie społeczne i gospodarcze. Zgłaszający projekty ustaw posłowie i senatorowie obecnie nie muszą się przejmować OSR. Także i to miałoby według KPO ulec zmianie. Projekty parlamentarzystów podlegałyby nie tylko obowiązkowym konsultacjom, ale musiałaby towarzyszyć im też OSR.
- OSR jest kluczowym dokumentem, który także powinien podlegać wyraźnym konsultacjom, bo unaocznia on najważniejsze cechy proponowanego prawa. Powinien odpowiadać: czy rzeczywiście są potrzebne nowe przepisy, na kogo i na co będą oddziaływać, czy w końcu, co bardzo istotne, jakie wskaźniki będą przyjmowane do oceny, czy ustawa spełniła zakładane cele, czy nie. Ten dokument powinien być miejscem zwracania uwagi na to, jakie będą dalekosiężne skutki danej ustawy. Bez dobrego OSR trudno jest ocenić, czy ustawa spełniła stawiane przed nią oczekiwania - podkreśla znaczenie OSR Krzysztof Izdebski.
KPO obiecuje też weryfikowanie projektów nowych aktów prawnych pod kątem zgodności z zasadami tzw. prostego języka, ogłaszanie ujednoliconego tekstu aktu prawnego niezwłocznie po jego nowelizacji czy publikowanie tłumaczeń istotnych ustaw na języki obce. Te działania także miały zostać zrealizowane do końca III kw. tego roku.
