W badaniu instrumentów zabezpieczających praworządność nie wystarczy odhaczyć, że są. Ważne, jak działają. Autorką jest Katarzyna Batko-Tołuć wiceprezeska i dyrektorka programowa Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.

Od trzech lat Komisja Europejska przygotowuje doroczny raport o praworządności w państwach członkowskich. Raport stanowi element mechanizmu ochrony praworządności. Dzieli się na cztery części – system wymiaru sprawiedliwości, zapobieganie korupcji, warunki funkcjonowania mediów i mechanizmy kontroli i równowagi. W każdym z tych obszarów prawo do informacji ma znaczenie, ale w konsultacjach poprzedzających przygotowanie raportu Komisja o to prawo pyta tylko w kontekście mediów. A to zdecydowanie za mało.

Niezauważony upadek prawa do informacji

W raporcie za 2021 r., w którym wydarzyło się wiele brzemiennych w skutki wydarzeń z zakresu prawa do informacji, KE zauważyła tylko kwestię wprowadzenia stanu wyjątkowego. „Po wprowadzeniu 2 września 2021 r. stanu wyjątkowego na obszarze sąsiadującym z granicą polsko-białoruską obszar ten został wyłączony z wszelkiej kontroli mediów; nie przewidziano systemu akredytacji umożliwiającego dostęp dziennikarzom”. Nawet w tym kontekście nie wspomina się, że zawieszono wszelki dostęp do informacji.
W 2021 r. zamknięto dostęp do teczek prokuratorskich (Ustawa o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw z 20 kwietnia 2021 r.). To, że prokuratura jest systemowo zależna od ministra sprawiedliwości, podniesiono w raporcie, ale to wiadomo od dawna. Nowością jest, że zgodnie z nowymi przepisami prokuratorzy mogą odciąć dostęp do wiedzy, czy rzetelnie prowadzili postępowania przygotowawcze, które nie zakończyły się aktem oskarżenia. Mogą zatem de facto bez jakiejkolwiek kontroli społecznej nękać niewinnych i chronić zaprzyjaźnionych. To niezwykle ważny element braku praworządności, a jednak kwestia nie pojawia się w raporcie.
Inna pominięta sprawa: Trybunał Konstytucyjny w nieprzejrzysty sposób nagle podjął sprawę wniosku pierwszej prezes Sądu Najwyższego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (K 1/21). Sprawa umieszczona została na wokandzie ze skróconym terminem, ale Sejm nie zdążył złożyć opinii na czas. Potem równie nagle, jak ruszyła, machina się zatrzymała. Oczywiście nikt się z tego nie tłumaczy.

Jak brak dostępu do informacji niszczy praworządność?

Dowodów na to, jak brak dostępu do informacji pomaga w niszczeniu praworządności, nie trzeba długo szukać. Najgłośniejsza sprawa dotyczy sędziego Igora Tulei. Ponosi on karę za to, że dostarczył obywatelom informację. Prokuratura twierdzi, że ujawnił tajemnicę postępowania przygotowawczego. Chodziło o obrady Sejmu z 16 grudnia 2016 r., gdy izba stanowiła prawo, choć nie było jasne, czy zapewnione zostało konieczne do obrad kworum. Sędzia uznał na podstawie dowodów „bez cienia wątpliwości, że większość parlamentarna w sposób zaplanowany, zdecydowany i konsekwentny naruszyła reguły konstytucyjne, dotyczące zarówno wymogu rozpatrywania projektu ustawy w trzech czytaniach (art. 119 ust. 1 konstytucji), jak i gwarancji statusu posła jako przedstawiciela Narodu (art. 104 ust. 1 i 2 konstytucji), podlegającego ochronie prawnej, zapewnionej przez Konstytucję (art. 106) i ustawę z 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła senatora”. „W doktrynie podkreśla się, że na gruncie art. 113 Konstytucji RP należy przyjąć, iż zasada jawności posiedzeń Sejmu ma charakter zupełny. (…) Konsekwencją tej zasady jest ponadto jawność dokumentów rejestrujących przebieg posiedzenia Sejmu” (postanowienie SO w Warszawie z 16 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII Kp 1335/170).
Dowody, na które powołuje się sędzia Tuleya, to – zgodnie z konstytucją – jawne informacje. Dziś zdaniem prokuratury stanowią tajemnicę śledztwa. Sieć Obywatelska Watchdog Polska ubiegała się o nie w trybie dostępu do informacji. Kancelaria Sejmu, a następnie sędziowie sądów administracyjnych uznali, że nagrania z kamer straży marszałkowskiej nie stanowią informacji publicznej, gdyż wykonano je do celów bezpieczeństwa, a nie do celu nagrywania obrad („Treść tych nagrań zawiera jedynie informacje wytwarzane dla potrzeb wewnętrznych, związane z zabezpieczeniem bezpieczeństwa w budynku Sejmu. Nagrania te nie są powiązane z ustawową działalnością Sejmu” – wyrok NSA, sygn. akt I OSK 678/18).
Czy sąd rozważył jakieś racje kryjące się za nieudostępnieniem tej informacji? Ze względu na jakie inne prawa lub tajemnice dostęp do nich został ograniczony? Próżno szukać. Uznano tylko, że takie nagrania informacji publicznej nie stanowią. Czy sędziowie mogli orzec inaczej? Mogli. W analogicznej sprawie inny skład sędziowski orzekł, że nagrania straży marszałkowskiej z tego samego dnia, sprzed budynku, stanowią informację publiczną. „W realiach niniejszej sprawy nie może ujść uwadze, że żądanie udostępnienia nagrań z monitoringu wizyjnego rejestrującego otoczenie budynków Sejmu RP dotyczyło konkretnie wskazanych dni tj. 16-18 grudnia 2016 r. Jest faktem powszechnie znanym, a zatem branym pod uwagę przez sąd administracyjny z urzędu (art. 106 par. 4 p.p.s.a.), że w tych dniach przed Sejmem miały miejsce protesty i demonstracje związane z przeniesieniem obrad Sejmu z sali plenarnej do sali Kolumnowej. Faktem powszechnie znanym jest również to, że tym protestom i demonstracjom towarzyszyły interwencje służb porządkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że fakty te były powiązane z działalnością Sejmu RP, a zatem z działalnością organów władzy publicznej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym treść informacji utrwalonej na nagraniach z monitoringu wizyjnego rejestrującego otoczenie budynków Sejmu, zawierająca obraz tych wydarzeń, stanowi informację publiczną poddająca się kontroli społecznej” (wyrok NSA, sygn. akt I OSK 968/18).
O ile w poprzednim przypadku była mowa o uznaniowym orzekaniu, czym jest informacja publiczna, o tyle w innych problemem jest sama procedura sądowa umożliwiająca stosowanie wieloletnich uników przez pytane podmioty. Przez kilka lat Sieć Watchdog sądziła się o kod źródłowy do systemu losowania sędziów. W czerwcu 2022 r. NSA uznał, że stanowi on informację publiczną (sygn. akt III OSK 1189/21). W lipcu 2022 r. otrzymaliśmy z Ministerstwa Sprawiedliwości wezwanie do podpisania wniosku. To zazwyczaj poprzedza wydanie decyzji odmownej. Jeszcze nie wiemy, co będzie jej podstawą. Czy jesteśmy zaskoczeni? Nie bardzo. Wiemy, że obecne procedury umożliwiają takie zachowanie. I to się dzieje. Najpierw podmioty zobowiązane udają, że coś nie jest informacją publiczną, a gdy sądy po latach orzekną, że jednak jest, pojawia się merytoryczny powód odmowy. Dzieje się tak w sprawach mniej ważnych dla praworządności, więc czemu miałoby się tak nie stać w tak kluczowej kwestii?

Co warto badać

Dlaczego zatem w pytaniach, które Komisja Europejska zadaje w konsultacjach dotyczących systemu wymiaru sprawiedliwości, nie miałyby się pojawić te kwestie dotyczące prawa do informacji? Na przykład „Jak wygląda dostęp do informacji w prokuraturze, Ministerstwie Sprawiedliwości, sądownictwie?”. Nie wymagałoby to precyzyjnego formułowania, gdyż trudno przewidzieć, gdzie mogą pojawić się problemy w krajach członkowskich. Stanowiłoby natomiast przestrzeń do pokazania, czym interesują się obywatele. Dzięki temu dyskusja o praworządności wzmocniłaby swoją legitymację społeczną i zrozumiałość. Z czasem zgłaszane problemy mogłyby zacząć układać się w konkretne wątki mające wpływ na praworządność i wrócić w postaci pytań, które wcześniej nie były formułowane. Co więcej, poruszanie takich kwestii mogłoby przyczynić się do żywej debaty na poziomie krajowym.
Podobne pytanie powinno pojawić się w kontekście zapobiegania korupcji. Bada się służby zwalczające korupcję, system oświadczeń majątkowych, ochronę sygnalistów. Dlaczego brakuje pytania o kondycję prawa do informacji? Wszak jest to jeden z oczywistych instrumentów ochrony przed korupcją. Gdyby zadano takie pytanie, polscy obywatele mogliby wskazać na problemy z przedłużającymi się postępowaniami w sądach administracyjnych związane z procedurą sądową i ogólną niewydolnością systemu ochrony prawa do informacji. Przecież w badaniu instrumentów zabezpieczających praworządność nie wystarczy odhaczyć, że są. Ważne, jak działają. Warto też, by w części o innych mechanizmach kontroli i równowagi, w której pada pytanie o kondycję społeczeństwa obywatelskiego, wprost padło o pytanie o to, czy działają mechanizmy kontroli władzy dokonywane przez społeczeństwo obywatelskie. I to znów byłaby okazja do opowiedzenia, że mamy w Polsce problem. ©℗
Dlaczego zatem w pytaniach, które Komisja Europejska zadaje w konsultacjach dotyczących systemu wymiaru sprawiedliwości, nie miałyby się pojawić kwestie dotyczące prawa do informacji?