Kiedy Bruce Ackerman wykuwał pojęcie momentu konstytucyjnego, zapewne nie miał na myśli czasu, w którym toczącą się w sąsiednim kraju wojnę wykorzystuje się do tego, aby przeprowadzać krajową nowelizację konstytucji. Polska ustawa zasadnicza 2 kwietnia tego roku obchodziła dwudziestopięciolecie uchwalenia.
Czy zatem przyszedł czas – moment konstytucyjny – aby pod wpływem determinanty o charakterze zewnętrznym dokonać jej nowelizacji? A może jest to idealna chwila, aby dokonać zmiany dyrektyw wykładni i interpretacji? Taka zmiana bez zmiany może być jeszcze bardziej szkodliwa niż faktyczne uchwalenie nowych przepisów w tym niespokojnym momencie.
Trzeba zastanowić się zatem, czy działanie w domniemanym stanie konstytucyjnej wyższej konieczności – czy to w zakresie nowelizacji prawa, czy jego faktycznego stosowania przez organy centralne – jest zgodne z prawem i aksjologią demokracji.
Konsensus albo strach
W kontekście głosowań nad nowelizacją konstytucji swoją uwagę możemy skierować na koncepcję Ackermana. Jak podaje prof. Anna Młynarska-Sobaczewska, była ona związana z zaistnieniem szczególnego okresu w historii narodu, kiedy to „przeświadczenie o tożsamości suwerena pozwala osiągnąć porozumienie co do nowej treści ustroju”. Piotr Tuleja, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, w jednym z wywiadów wskazywał, że do zmiany obowiązującej konstytucji potrzebny byłby szeroki konsensus społeczny. Ja dodam: konsensus albo strach. Przecież ratio legis coraz rzadziej wykluwa się z idei, a coraz częściej jest efektem niepokoju, nieporządku i braku zrozumienia prawa.
Zastanowić się zatem można, czy próba wykorzystania zagrożenia za naszą wschodnią granicą, jednego z największych w ostatnich kilkudziesięciu latach kryzysu migracyjnego, a także powszechnej trwogi o bezpieczne jutro, to naprawdę działanie zgodne z zasadami demokratycznymi? Ze szczególną troską patrzę na zasadę demokratycznego państwa prawnego, która przecież stanowi naczelną zasadę konstytucyjną, a jednocześnie tak często bywa znieważana. To zapewne wynika z jej charakteru, gdyż trzeba przyznać rację prof. Zbigniewowi Witkowskiemu, który porównał ją do worka bez dna.
Niemniej w tym kontekście nie można zapominać, że art. 2 Konstytucji RP „w znaczeniu normatywnym wyraża szereg dyrektyw do organów stanowiących i stosujących prawo, które mają znaczenie zwłaszcza w procesie wykładni prawa” (tak: M. Florczak-Wątor, art. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, Warszawa 2019, s. 27–31). Tym bardziej pytanie rodzi ekstensywne podchodzenie organów państwowych do swoich konstytucyjnych kompetencji w kontekście konfliktu w Ukrainie, a także o próby ustrojowego wykorzystania sytuacji do stanowienia norm konstytucyjnych.
Diabelski pomysł
Sama idea nowelizacji konstytucji w zakresie, w jakim miała pozwolić na konfiskatę mienia rosyjskich oligarchów, jest pomysłem co najmniej diabelskim. Wniesiony w ostatni czwartek do laski marszałkowskiej projekt zakłada uchwalenie art. 234a, który z założenia ma umożliwić przejmowanie majątku oligarchów. Czy jednak na pewno?
Przepis przewiduje, że jego reżim będzie miał zastosowanie w razie „napaści zbrojnej na terytorium RP lub napaści na inne państwo, które spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa RP”. Jest to nie tylko nowy stan w konstytucji, lecz także rozwiązanie, które swoim zakresem treściowym wkracza w stan wyjątkowy oraz stan wojenny. Nie wiemy, kto będzie decydował o stanie zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Ktokolwiek by to był, będzie miał potężną władzę.
Norma niniejszego artykułu pozwala na przejmowanie majątków osób fizycznych, prawnych i innych podmiotów „z mocy prawa i bez odszkodowania”.
Celem regulacji niewątpliwie jest zatem wyłączenie kontroli sądów, ale także – co równie istotne – przeciwstawienie się ugruntowanym w polskim systemie konstytucyjnym zasadom naczelnym oraz konstytucyjnym prawom i wolnościom człowieka.
Przepis ma za zadanie funkcjonalne wprowadzenie pełnej dowolności w przejmowaniu majątków, gdyż norma wymaga wyłącznie domniemania powiązanego z jakimikolwiek działaniami zbrojnymi. A przecież nie istnieje w doktrynie prawa wątpliwość, że wystarczy poprawnie stosować art. 46 konstytucji, który stanowi, że przepadek jest możliwy w przypadkach przewidzianych w ustawie i tylko na podstawie orzeczenia sądu. Należy zwrócić uwagę, że w państwach demokratycznych orzeczenie sądu jest niezbędnym elementem definitywnego pozbawienia kogoś mienia (por. wyrok TK z 17 maja 2005 r., sygn. akt P 6/04). Orzecznictwo także stało wielokrotnie na stanowisku, że dowolność państwa w przypadku przejmowania mienia prywatnego jest niedopuszczalna (por. wyrok TK z 6 października 1998 r., sygn. akt K36/97).
Wystarczy stosować prawo
Duże wątpliwości konstytucyjno-prawne rodzi także projekt nowelizacji art. 216 ust. 5 Konstytucji RP, który wprowadza brak konieczności przestrzegania limitów przy zaciąganiu długu publicznego, o ile wydatki będą przeznaczone na finansowanie potrzeb obronnych.
Potencjalne uchwalenie niniejszego przepisu przeczy idei ustanowienia konstytucyjnego limitu zadłużenia, którego ratio legis miało zapewnić równowagę ekonomiczno-finansową państwa. Należy zauważyć, że przedstawiciele doktryny wskazują, że art. 216 ust. 5 nie ma charakteru absolutnego i może zostać uchylony w razie zaistnienia stanu „wyższej konieczności” (tak: M. Florczak-Wątor, art. 216, [w:] op. cit., s. 632). Nie trzeba zmieniać konstytucji, wystarczy poprawnie stosować obowiązujące prawo.
Realizacja partykularnych interesów
Analiza propozycji wyrażonych w poselskim projekcie ustawy nasuwa konstatację, że jest to wykorzystanie bieżącej sytuacji międzynarodowej do realizacji partykularnych interesów. Zmiana przepisów ustawy zasadniczej nie jest niezbędna, aby realizować cele, które zakłada projektodawca. Takie podejście jest wyrazem braku zrozumienia obecnie obowiązujących norm konstytucyjnych albo celową próbą ich dewaluacji.
Wykorzystywanie sytuacji kryzysowych do próby ekspansji uprawnień poszczególnych organów stało się symptomatycznym zjawiskiem, z którym mieliśmy do czynienia już podczas pandemii koronawirusa. Całą sytuację można porównać do legislacyjnej inżynierii strachu. Należy zauważyć, że kazuistyczne tworzenie prawa nie tylko jest sprzeczne z zasadami prawidłowej legislacji, które zostały wywiedzione jako dyrektywy przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji RP, lecz także charakteryzuje państwa o niskiej kulturze prawnej.
Poszerzanie kompetencji władzy
I tylko na marginesie należy wskazać, że oprócz prób kazuistycznej nowelizacji prawa usiłuje się także zmienić faktyczne znaczenie norm, poszerzając kompetencje poszczególnych organów władzy centralnej. W tym kontekście problem rozstrzygają zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz trójpodziału władzy (art. 10 Konstytucji RP). Wydaje się, że możemy mówić w tym kontekście o dwojakim zjawisku. Możemy zauważyć po pierwsze ścieranie się kompetencji pomiędzy poszczególnymi organami (jak niejednokrotnie miało to miejsce np. pomiędzy Trybunałem Konstytucyjnym a Sądem Najwyższym), a po drugie generalną próbę zawłaszczania życia publicznego przez władzę państwową. Innymi słowy taką wykładnię prawa, aby zasada legalizmu zmieniała się w dorozumianą kompetencję władzy państwowej do podejmowania działania. Ze względu na układ polityczny w Polsce możemy raczej zaobserwować drugie z tych zjawisk. Zarówno na arenie krajowej, jak i międzynarodowej (chociażby w kontekście pomocy wojskowej Ukrainie).
Co może prezydent na arenie międzynarodowej
Choć trzeba także podkreślić, że nie każde działanie organów władzy publicznej będzie działaniem poza kompetencją. Wśród niektórych prawników wątpliwości rodzi aktywność prezydenta RP w obszarze stosunków międzynarodowych wspierającego (bądź może nawet czasem wypierającego) rząd oraz premiera. Przykłady można mnożyć: kluczowa rola w rozmowach z Joem Bidenem, zorganizowanie spotkania z premierem Wielkiej Brytanii Borisem Johnsonem, podjęcie szefowej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen. Głowa państwa w ostatnich tygodniach gra pierwsze skrzypce w podejmowaniu działań dyplomatycznych. Wydaje się, że wszelkie głosy krytyczne są nieuzasadnione i prezydent Andrzej Duda posiada legitymację do takiej aktywności na arenie międzynarodowej.
Można tu powołać się na postanowienie TK z 20 maja 2009 r. (sygn. akt Kpt 2/08), które powstało na kanwie sporu kompetencyjnego pomiędzy głową państwa a rządem w zakresie prowadzenia polityki zagranicznej. Trybunał zważył, że prezydent, rząd oraz premier w wykonywaniu kompetencji na arenie międzynarodowej muszą kierować się zasadą współdziałania władz, która jest wyrażona w art. 133 ust. 3 konstytucji oraz preambule. Prezydent może na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy zasadniczej podejmować decyzje o swoich działaniach w niniejszym obszarze, jeżeli uzna to za stosowne dla realizacji swoich zadań wynikających z art. 126 ust. 2 konstytucji. Natomiast należy wywieść, że to Rada Ministrów jest odpowiedzialna za ustalenie stanowiska RP w stosunkach międzynarodowych, co wynika wprost z art. 146 ust. 1, 2 i 4 pkt 9 konstytucji.
Innymi słowy obecnie o przekroczeniu kompetencji prezydenta moglibyśmy mówić jedynie wtedy, gdyby jego działalność była ukierunkowana na dewaluację norm kompetencyjnych upoważniających Radę Ministrów do określania wektorów polityki międzynarodowej, w szczególności art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytucji RP. Co w obecnej sytuacji nie ma miejsca, tym bardziej że nie mamy teraz koabitacji. Prezydent może aktywnie działać na arenie międzynarodowej, lecz nie może podejmować aktywności wbrew rządowi. Pod kątem prawnym zatem omawiane funkcjonowanie spełnia określone przez ustawę zasadniczą kryteria.
Kto posprząta stajnię Augiasza
W kontekście wojny w Ukrainie wciąż należy pamiętać, że może ona sprzyjać łamaniu zasad i norm konstytucyjnych pod płaszczykiem działalności vis maior. Takie wykonywanie i stanowienie prawa będzie nie tylko szkodliwe dla systemu ustrojowego, lecz także w razie zaistnienia rzeczywistego stanu wyższej konieczności spowoduje, że konstytucyjne mechanizmy bezpieczeństwa mogą po prostu nie zadziałać.
Pod tym względem w Polsce mamy do czynienia z sytuacją podobną do tej, z którą mierzył się król Elidy na Peloponezie, który posiadał niezliczone trzody oraz stada koni, lecz jego stajnie i pola nie były sprzątane przez kilkadziesiąt lat. Ich uprzątnięcie było możliwe wyłącznie przy nadzwyczajnym wysiłku. I w tym kontekście prawnicy powinni zastanawiać się, czy znajdzie się Herkules, który zdoła posprzątać naszą polską konstytucyjną stajnię Augiasza.
Z pewnością wykorzystywanie złej sytuacji międzynarodowej do tworzenia prawa i precedensowych kompetencji jest pomysłem rodem z niedemokratycznego państwa bezprawia, który zasługuje na potępienie. Retoryka konieczności ciągłego stosowania legislacyjnych środków ekstraordynaryjnych jako strategia stanowienia prawa ma swoją jedną wadę. Każdy czas szczególny, który trwa zbyt długo, staje się czasem normalnym. A instytucje tworzone w tym trybie będą dla państwa tym, czym dla człowieka long covid. To może być wyjątkowo bolesne doświadczenie.©℗
O „niebezpiecznym majsterkowaniu” przy ustawie zasadniczej czytaj też wywiad z prof. Sławomirem Patyrą w dodatku dla prenumeratorów Prawnik
