W dniu 7 marca 2022 r. NSA w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, sygn. II OPS 1/21, zgodnie z którą ,,skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”.
Przedmiot zaskarżenia musi istnieć w chwili wniesienia skargi
NSA wydając uchwałę zaakcentował, że jednym z warunków wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Jeśli przewlekle prowadzone postępowanie zostanie zakończone przed dniem wniesienia skargi, to w takiej sytuacji sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia w chwili wniesienia skargi. Zdaniem NSA, odrzucenie skargi z powodu braku przedmiotu zaskarżenia rozumianego jako ustanie stanu przewlekłości nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu.
(Nie)tożsamy charakter skargi na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania
Według NSA, normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia do uznania uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w której wskazano, że ,,wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.
Pomimo analogicznych reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania trudno zgodzić się z powyższą konstatacją NSA. Bezczynność, jak i przewlekłość postępowania stanowią odrębne instytucje, których w żadnym wypadku nie należy ze sobą utożsamiać.
Przewlekłość ma swój kres
NSA podkreślił, że przewlekłość postępowania nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia (nawet) po upływie terminów załatwienia sprawy (art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako ,,KPA”) ) powoduje, że nie jest już możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy. Innymi słowy, istniejący uprzednio stan przewlekłości nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia. W ocenie NSA, dyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie nie może zostać oderwane od źródła w postaci trwającego postępowania administracyjnego.
,,W każdym czasie” to nie zawsze
NSA wykluczył uznanie art. 53 § 2b PPSA (stanowiącego o dopuszczalności wnoszenia w każdym czasie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania) jako samodzielnej podstawy prawnej do wniesienia skargi, po wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne.
Niezbędny prejudykat
Stwierdzenie przez sąd administracyjny bezczynności organu bądź też prowadzenia postępowania w przewlekły sposób stanowi podstawę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wskutek niewydania decyzji administracyjnej, na podstawie art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej jako ,,KC”). Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu ,,jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej”.
Stwierdzenie bezczynności bądź też prowadzenia postępowania w przewlekły sposób może również nastąpić w następstwie rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia bądź bezpośrednio przez organ prowadzący postępowanie (jeżeli nie ma organu wyższego stopnia). Stwierdzenie wystąpienia któregoś z ww. stanów stanowi wystarczający prejudykat do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 4171 § 3 KC. Sytuacja komplikuje się jednak w przypadku braku stwierdzenia przez organ bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postepowania, bowiem na tego rodzaju postanowienie nie przysługuje zażalenie. Z tego też powodu, wobec braku środka zaskarżenia oraz braku możliwości weryfikacji wydanego postanowienia, strona zostaje pozbawiona niezbędnego jej prejudykatu.
Zamknięcie drogi do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za niewydanie orzeczenia lub decyzji
W świetle powyższego, analizowana uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r. poprzez wykluczenie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania (po zakończeniu postępowania administracyjnego) co do zasady zamyka stronie drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa.
Organ nie zapłaci grzywny
Niedopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (po zakończeniu postępowania administracyjnego) przyczyni się do tego, że organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły uniknie wymierzenia mu grzywny bądź przyznania na rzecz strony skarżącej określonej sumy pieniężnej. Tego rodzaju sytuacja z całą pewnością nie zniechęci organu do pozostawania w bezczynności, czy też prowadzenia postępowania w przewlekły sposób.
Znaczenie komentowanej uchwały dla praktyki wymiaru sprawiedliwości
Zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania administracyjnego są stanami niepożądanymi w demokratycznym państwie prawa. Bezsprzecznie godzą one w zasadę szybkości postępowania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.
Sprawy dotyczące skarg na bezczynność organu bądź na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego stanowią istotną cześć spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. Jako przykład warto wskazać, że do WSA w Warszawie w 2019 r. wpłynęło aż 3661 skarg na bezczynność organu administracji i przewlekłe prowadzenie postępowania, zaś w 2020 r. wpłynęło 3088 takich skarg.
Uchwała składu siedmiu sędziów NSA wydana w dniu 7 marca 2022 r. z pewnością przyczyni się do ujednolicenia linii orzeczniczej sądów administracyjnych rozpoznających skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, które zostały wniesione po zakończeniu postępowania administracyjnego, a także ułatwi sędziom sądów administracyjnych rozpoznawanie tego rodzaju spraw.