Prywatyzacja zadań publicznych, z którą mamy do czynienia w przypadku tarczy, ma swoje pośrednie oparcie w konstytucji, a sprawiedliwości można dochodzić na drodze cywilnej
dr hab. Piotr Bogdanowicz, radca prawny, Uniwersytet Warszawski, Clifford Chance
Z zainteresowaniem przeczytałem opinię dr. hab. Roberta Suwaja na temat postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2021 r. w sprawie I GSK 1154/21 („Czy prawo do sądu w czasie epidemii jest już fikcją?”, DGP z 4 stycznia 2022 r.). NSA orzekł, że działania Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. (dalej: PFR) polegające na odmowie udzielenia subwencji finansowej w ramach programu rządowego Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm (dalej: tarcza) nie mają charakteru publicznoprawnego, a tym samym nie podlegają właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem sądu, udzielając (lub odmawiając) subwencji, PFR wykonuje co prawda zadania publiczne, ale ich realizacja następuje w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. W szczególności, jak wskazał NSA, PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też w inny sposób do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych.
W ocenie prof. Suwaja odmowa udzielenia przez PFR subwencji powinna następować w drodze decyzji administracyjnej oraz podlegać sądowej kontroli. W związku z tym, że natura decyzji PFR była już przedmiotem analizy na łamach „Dziennika Gazety Prawnej” (zob. w szczególności M. Tołcz, Spory na tle tarczy PFR mają charakter cywilnoprawny, DGP z 29 grudnia 2021 r.), poniżej skupię się na drugim twierdzeniu prof. Suwaja, jakoby decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia przez PFR subwencji nie podlegała kontroli sądowej. W swojej krytyce rozstrzygnięcia sądu autor idzie bowiem zbyt daleko. Sugeruje on konformizm sędziów NSA albo wręcz wspieranie przez nich władzy publicznej w okresie kryzysu (postanowienie zostało wydane w składzie jednego sędziego, ale z identycznym rozstrzygnięciem mamy do czynienia np. w sprawie I GSK 1417/21). Nie zgadzam się z takim podejściem z co najmniej dwóch powodów.
Po pierwsze, przyjmuję, że wszelkie sugestie dotyczące pozamerytorycznych powodów, z których zostało wydane takie, a nie inne, orzeczenie danego sądu, powinny być zawsze czynione z dużą dozą ostrożności. Jest to jeszcze istotniejsze w czasach bezprecedensowych ataków niektórych polityków na władzę sądowniczą i prób podważania przez nich wiarygodności sędziowskiej.
Przede wszystkim jednak stanowisko o „wyłączeniu z zakresu sądowej kontroli odmowy przyznania subwencji finansowej” jest zwyczajnie nietrafne. Profesor Suwaj zdaje się wychodzić z błędnego moim zdaniem założenia, jakoby kontrola sądowa działań podmiotów takich jak PFR mogłaby być realizowana wyłącznie przez sądy administracyjne. Tymczasem w sprawach dotyczących dofinansowania z tarczy podmioty, którym PFR odmówił udzielenia subwencji (ich zdaniem bezpodstawnie), mogą przecież dochodzić roszczeń przeciwko PFR przed sądem cywilnym. Nie jest zatem tak, jak pisze prof. Suwaj - że postanowienie NSA stanowi odstępstwo od dotychczasowej linii orzeczniczej „zakładającej sądową kontrolę odmowy przyznania środków publicznych”. Kontrola taka wciąż istnieje, tylko - zgodnie z cytowanym postanowieniem NSA - uprawnione do jej wykonywania są sądy powszechne w ramach pozwów o ustalenie czy o zapłatę, a nie sądy administracyjne. W tym aspekcie cywilnoprawny charakter sporów na tle tarczy nie tylko nie stanowi naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu, lecz także - na co zwrócił uwagę orzekający w pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - przeciwstawia się niedopuszczalnej z konstytucyjnego punktu widzenia prawotwórczości i możliwości rozszerzenia właściwości sądu administracyjnego kosztem ograniczenia domniemanej właściwości sądu powszechnego.
Warto również podkreślić, że prywatyzacja zadań publicznych, z którą mamy do czynienia w przypadku tarczy - a na którą prof. Suwaj wydaje się patrzeć podejrzliwie, pisząc o „obchodzeniu” ograniczeń przez władze publiczne i „pozorowaniu” działań niewładczych przez podmioty takie jak PFR - ma swoje pośrednie oparcie nie gdzie indziej niż w Konstytucji RP. Dokładniej: w konstytucyjnych zasadach subsydiarności i decentralizacji. Niezależnie od tego prywatyzacja zadań publicznych może stanowić istotny instrument przeciwdziałania pandemii wywołanej koronawirusem. I chociaż walką z koronawirusem nie można usprawiedliwiać wszystkiego, to nie ulega wątpliwości, że postulowane przez prof. Suwaja rozwiązanie, aby decyzję odmowną co do przyznania subwencji miała każdorazowo podejmować Rada Ministrów, nie pomogłoby w żaden sposób beneficjentom, którzy pewnie musieliby czekać na takie decyzje tygodniami.
Nieco katastroficzny ton wybrzmiewający z opinii prof. Suwaja, iż podmioty kwestionujące decyzje PFR o odmowie udzielenia subwencji zostały pozbawione prawa do sądu, nie ma moim zdaniem podstaw. ©℗
