Sąd administracyjny jest obowiązany badać przesłanki nieważności postępowania z urzędu, od czego się uchylił w przypadku odmowy subwencji z tarczy antycovidowej.
dr hab. Robert Suwaj, adwokat
W związku z zagrożeniem zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 za niezbędne uznano wprowadzenie „szczególnych rozwiązań, umożliwiających podejmowanie działań minimalizujących zagrożenie dla zdrowia publicznego, stanowiących uzupełnienie podstawowych regulacji”. Jednym z nich jest wsparcie przedsiębiorców, na których wcześniej nałożono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w czasie lockdownu. Przyjęta konstrukcja subwencji finansowej w ramach programu rządowego „Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm” kształtuje podstawy udzielania finansowania przez Polski Fundusz Rozwoju (PFR) mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, uznającego ten rodzaj pomocy za zgodny z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 traktatu. Realizując powyższe założenia, Rada Ministrów postanowiła – na mocy art. 21a ustawy o systemie instytucji rozwoju – powierzyć PFR realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego.
Nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że udzielanie wsparcia przedsiębiorcom przez PFR dokonywane jest ze środków publicznych oraz jako realizacja zadań z zakresu administracji rządowej.
Środki publiczne
Specyfika środków publicznych sprowadza się do ustanowienia formalnych reguł ich wydatkowania. Są to bowiem środki obejmujące wszystkie przychody publiczne, a więc także należne z tytułu danin publicznoprawnych i wynikające z aktywności państwa na arenie unijnej (pochodzące z bud żetu UE) i europejskiej (np. fundusze norweskie). Stanowią więc zasoby państwa i powinny być wydatkowane wyłącznie w interesie publicznym. Zakłada się, że wszelkie wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów oraz w sposób umożliwiający terminową realizację zadań. Już to wskazuje na niezbędność kontroli wydatkowania środków publicznych.
Pozorowanie czynności niewładczych
Powyższe ograniczenia administracja publiczna próbuje obchodzić na różne sposoby, choć w zasadzie od czasu naszego stowarzyszenia z UE formuła jest bardzo prosta i polega głównie na przyjmowaniu tzw. niewładczych form działania administracji. Chodzi przede wszystkim o prywatyzację realizacji zadań publicznych i wydatkowanie publicznych środków za pośrednictwem agencji i funduszy. Tak właśnie działają Narodowy Fundusz Zdrowia, Narodowe Centrum Nauki czy właśnie Polski Fundusz Rozwoju. Podmioty te wykorzystują formę umowy na realizację określonych zadań publicznych, dzięki której ustawodawca próbuje uchronić cały proces przed możliwością jego zakwestionowania poprzez skorzystanie z prawa do zaskarżenia. Zawarcie umowy kończy bowiem całą procedurę i zamyka możliwość weryfikacji jej poprawności. Nie ma jednak żadnych wątpliwości co do tego, że formuła ta wyłącznie pozoruje problem niewładczego działania. Niewładczość umowy w głównej mierze polega bowiem na możliwości wpływu przez adresata zarówno na jej formę, jak i treść oraz na tym, że jest wynikiem przeprowadzonych wcześniej negocjacji. Tymczasem umowy, na mocy których dokonywane są wydatki publiczne, nie dają adresatom żadnej możliwości wyboru – jest wyłącznie jeden podmiot, z którym można zawrzeć umowę, oraz jeden wzorzec umowy zawierający warunki, na które adresat nie ma żadnego wpływu, może je wyłącznie zaakceptować lub nie. Nie ma nawet minimalnej przestrzeni na kształtowanie treści umowy, co wskazuje, że jest ona wyłącznie pozorowaną niewładczą formą prawną, która ma ukrywać władczość i jednostronność działania podmiotu publicznego, który decyduje o wydatkowaniu środków publicznych.
Odmowa przyznania środków publicznych
Zupełnie inaczej ma się sprawa odmowy przyznania finansowania ze środków publicznych. Krajowy model prawny przewiduje, że powinny one być wydatkowane albo w formie przewidzianej w ustawie – Prawo zamówień publicznych (gdy są środkami publicznymi o charakterze cywilnoprawnym i służą realizacji zadań właścicielskich), albo w drodze decyzji administracyjnej (gdy chodzi o środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym). Odmowa zawarcia umowy przez podmiot publiczny przy realizacji zadań publicznych powinna zawsze następować w formie decyzji administracyjnej, jest bowiem przejawem władczej i jednostronnej oceny braku spełnienia kryteriów przyznania środków publicznych. Co do zasady kryteria te powinny być wprost określone w akcie rangi ustawowej, a w ich braku zastosowanie znajdą zasady określone w art. 44 ustawy o finansach publicznych przy generalnym założeniu obowiązku spełnienia zasady powszechności dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych (art. 43 u.f.p.). Ponieważ rozstrzygnięcie takie dotyczy zawsze indywidualnie oznaczonego adresata i polega na ograniczeniu prawa do korzystania ze środków publicznych, musi być uzasadnione merytorycznymi kryteriami wyboru. W przeciwnym razie mamy do czynienia z dowolnością działania dysponenta środków publicznych i w zasadzie z realizacją dowolnych celów.
Domniemanie działania w drodze decyzji
Forma decyzji przy odmowie zawarcia umowy przy selekcjonowaniu środków publicznych jest powszechnie akceptowana zarówno w nauce prawa, jak i w orzecznictwie sądowym, gdzie wypracowana została nawet zasada domniemania działania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Istotę tego domniemania bardzo trafnie opisuje NSA w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów (sygn. akt II GPS 1/12), gdzie stwierdzono, że w przypadkach gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie prawnej formy działania organu, należy się kierować domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Taka formuła jest istotna, bo daje prawo do realizacji prawa do środka zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, co gwarantuje art. 78 Konstytucji RP.
Odmowa sądowej kontroli
W tych okolicznościach należy krytycznie ocenić podejście Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii charakteru prawnego odmowy przyznania dofinansowania w ramach Tarczy Finansowej Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm przez Polski Fundusz Rozwoju. W postanowieniu w sprawie o sygn. akt I GSK 1154/21 NSA uznał, że odmowa przyznania prawa do wypłaty środków publicznych na rzecz podmiotu, który domagał się przyznania wsparcia na zasadzie powszechnego dostępu, nie tylko nie jest decyzją administracyjną, lecz nawet nie kwalifikuje się jako akt lub czynność podlegające kontroli sądów administracyjnych. Jest to odstępstwo od dotychczasowej – zakładającej sądową kontrolę odmowy przyznania środków publicznych – linii orzeczniczej, którą wypracowano pomimo istnienia regulacji normatywnych odmawiających prawa do wniesienia odwołania w przypadku negatywnej oceny złożonego wniosku (por. odmowa zawarcia umowy przez NFZ, instytucje zarządzające i pośredniczące czy ostatnio w konkursach PARP). Zaskakuje też argumentacja sądu nadająca nadzwyczajną rangę formalnemu pozorowaniu działalności niewładczej poprzez formę umowy, do której zawarcia nie mogło dojść w przedmiotowej sprawie, bowiem PFR nie posiadał uprawnienia do zawarcia umowy w zakresie odmowy przyznania subwencji finansowej. Działanie, które polega na odmowie przyznania przez PFR subwencji w związku ze stratą poniesioną przez podmiot z powodu ograniczeń wprowadzonych z powodu epidemii, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej oraz powinno podlegać sądowej kontroli. Jest to bowiem działanie władcze podmiotu działającego jako jednostka organizacyjna Rady Ministrów na podstawie podjętej uchwały. Ciekawostką jest to, że w przedmiotowej sprawie nie są znane kryteria odmowy, a mogą one świadczyć o podmiotowym wykluczeniu z pomocy podmiotu, który formalnie nie jest mikro-, małym bądź średnim przedsiębiorcą (wniosek o pomoc złożyła fundacja). Nie ma też wątpliwości, że działanie PFR nastąpiło na podstawie powszechnie obowiązującego prawa (art. 21a ustawy o SIR). Oczywiste jest to, że działanie takie jest władcze i jednostronne.
Oczywiste jest jednak także to, że rozstrzygnięcie ma tu charakter zewnętrzny, czyli wywołujący skutki na zewnątrz – wobec konkretnego adresata działającego poza strukturą orzekającego organu (w znaczeniu funkcjonalnym). Ponadto odmowa przyznania subwencji niewątpliwie rozstrzyga konkretną sprawę konkretnego podmiotu. Taka odmowa działania organu wykonującego zadania publiczne w sprawie indywidualnej następuje zawsze – na skutek domniemania – w formie prawnej decyzji administracyjnej, co potwierdza wieloletnie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. O charakterze czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej nie decyduje bowiem jej nazwa, lecz treść. W takich sytuacjach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, a nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy się kierować domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej.
Na marginesie warto zauważyć, że podniesiony w orzeczeniu NSA brak upoważnienia PFR do działania polegającego na odmowie przyznania subwencji wskazuje, że fundusz podjął decyzję bez upoważnienia ustawowego, co stanowi o przekroczeniu kompetencji. Decyzję odmowną co do przyznania subwencji powinna podejmować każdorazowo Rada Ministrów, zaś brak ustaleń kontroli sądowej co do tego elementu budzi największe zdziwienie. Sąd administracyjny jest obowiązany badać przesłanki nieważności postępowania z urzędu, a w tym przypadku się od tego uchylił i to w obu instancjach. Skoro więc NSA, którego ustawowym zadaniem jest kontrola legalności działania administracji, stwierdza brak podstaw PFR do działania władczego i nie eliminuje go z obrotu prawnego, pojawia się pytanie, po co nam – obywatelom – taki sąd? Wyłączenie z zakresu sądowej kontroli odmowy przyznania subwencji finansowej dokonanej z ewidentnym naruszeniem prawa wydaje się więc albo przejawem konformizmu sędziów, którzy są tak zapracowani dotychczasowym wpływem spraw, że nie chcą ich już mieć więcej, albo – co szczególnie niebezpieczne – ich przekonaniem, że należy wspierać władze publiczne w obliczu kryzysu. Oznaczać to może, że straciliśmy jakąkolwiek kontrolę nad legalnością działalności administracji publicznej, ponieważ stan epidemii kiedyś się skończy, a brak kontroli sądowej już z nami pozostanie. Będzie już bowiem istniała utrwalona praktyka orzeczeń sądowych, którym cytowane postanowienie NSA właśnie utarło drogę.