Subskrybuj nas na Youtube
Jeśli ten projekt ustawy o ustroju sądów powszechnych zostanie przyjęty, to powinno się mówić o zagrożeniu nie tylko gwarancji przewidzianych dla sędziów i sądów, lecz po prostu praw człowieka.
Przedstawiono projekt reformy polskiego wymiaru sprawiedliwości. Jego ratio legis jest uproszczenie i przyspieszenie postępowania, czemu służyć mają m.in. spłaszczenie struktury sądownictwa (funkcjonować mają sądy okręgowe i regionalne), utworzenie gminnych punktów sądowych, informatyzacja m.in. zakładająca możliwość składania pism procesowych ze smartfonu. Przewiduje się również wprowadzenie przepisów dotyczących jednolitego statusu sędziego. Ostatnia z wymienionych zmian była postulowana od wielu lat przez naukowców oraz środowiska prawnicze, w tym m.in. przez Iustitię. Nie jestem jednak przekonany, czy o takie zmiany chodziło prawnikom.
Legalność zmian w obrębie statusu sędziego należy odczytywać przez pryzmat art. 10, art. 178 ust. 1 i 2 oraz art. 180 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Na niezawisłość sędziowską wynikającą z art. 178 ust. 1 i 2 wpływa wiele czynników, jak chociażby bezstronność, niezależność od organów pozasądowych, samodzielność wobec władz i innych organów sądowych, w tym także niezależność od czynników politycznych (por. wyrok TK z 24 czerwca 1998 r., sygn. K3/98). Przedstawiciele doktryny zwracają uwagę, że „praktyka ustrojowa wskazuje na szczególne znaczenie obowiązków ochronnych nałożonych na organy władz «politycznych», zobowiązanych nie tylko do powstrzymania się od działań ingerujących w niezawisłość sędziego, lecz także do reagowania na zjawiska, które tej niezawisłości – choćby pośrednio – zagrażają” (por. B. Naleziński, art. 178, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 535–536). Realizacja konstytucyjnego statusu niezawisłości sędziego zatem powinna być realizowana przez ustawodawcę w taki sposób, aby sędzia nie odczuwał wywierania wpływu, który może pojawić się zarówno ze strony władzy wykonawczej czy ustawodawczej, jak i samej struktury sądowniczej (por. szerzej orzeczenie ETPC z dnia 6 października 2011 r. w sprawie Agrokompleks przeciwko Ukrainie, skarga nr 23465/03, a także: M. Zubik, Prawo konstytucyjne współczesnej polski, Warszawa 2020, s. 297). W tym zakresie należy odpowiedzieć na pytanie, czy wprowadzenie jednolitego statusu sędziego nie okaże się ikarowym lotem?
Powtórzony błąd
Status sędziego reguluje rozdział 3 (art. 121–181) projektu ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (w dalszej części tekstu jako: projekt). Projektodawca wydaje się w dalszym ciągu uskuteczniać erozję wartości wyrażonych w art. 178 w zw. z art. 2 oraz art. 10 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczyć o tym może chociażby fakt, że w ramach nowej regulacji przewiduje się ponowne uchwalenie przepisu, którego stosowanie kazał zawiesić Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w postanowieniu z 14 lipca 2021 r. w sprawie C 204/21. Mam na myśli art. 55 ust. 4 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2072, dalej: p.u.s.p.). Jest to norma wyłączająca możliwość stwierdzenia sprzeczności składu sądu z przepisami prawa, nienależytego obsadzania sądu lub udziału osoby nieuprawnionej lub niezdolnej do orzekania w wydaniu orzeczenia. Pomimo że m.in. za funkcjonowanie niniejszego przepisu Polska została zobowiązana do zapłaty 1 mln euro dziennie kary, to projektodawca postanowił niniejszy przepis przenieść do procedowanej ustawy (art. 123 projektu).
Dyskrecjonalna władza… ministra
W projekcie zachowano również przepis stanowiący o możliwości przeniesienia w stan spoczynku sędziego na wniosek ministra sprawiedliwości w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany obszarów właściwości (art. 129 par. 2 projektu oraz art. 71 par. 3 p.u.s.p.). Przepis ten był krytykowany przez Sąd Najwyższy (por. wyrok SN z 17 marca 2016 r., sygn. akt III KRS 41/12), w zakresie, w jakim ustanawia dyskrecjonalne prawo ministra sprawiedliwości do wykorzystywania zmiany ustroju sądownictwa np. w celu wykluczania części sędziów, którzy mogą być systemowo niewygodni ze względów politycznych. Należy zaznaczyć, że art. 180 ust. 5 Konstytucji RP zezwala na przeniesienie sędziego w stan spoczynku w razie zmiany ustroju sądów, jednakże w orzecznictwie wskazuje się na fakt, że przyjęty w Polsce tzw. system nominacji ograniczonej (art. 179 w zw. z art. 186 ust. 1 Konstytucji RP) powinien wymagać zachowania gwarancji niewkraczania władzy wykonawczej w sposób funkcjonowania władzy sądowniczej w sposób dyskrecjonalny. W tym zakresie postuluje się współdziałanie Krajowej Rady Sądownictwa wraz z prezydentem (tak jak w przypadku powołania sędziego). Zdaniem Sądu Najwyższego przepis niniejszy budzi konstytucyjne wątpliwości w zakresie zachowania niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów, gdyż poprzez jednoosobowe i indywidualne wydanie decyzji minister może głęboko ingerować w wykonywanie władzy sądowniczej (por. przytoczony wcześniej wyrok).
Sędziowie i urzędnicy
Największe emocje budzi oczywiście art. 135 projektowanej ustawy, jednolity status sędziego bowiem oznacza, że nie będzie już różnicowania sędziów na rejonowych, okręgowych czy apelacyjnych. Po włączeniu do struktury sądownictwa powszechnego sędziowie będą mieli taki sam status prawny. Jednocześnie każdy z nich będzie mógł złożyć wniosek o przeniesienie z sądu okręgowego do regionalnego i w ten sposób, bez obiektywnej weryfikacji niezależnych gremiów i organów, będzie mógł awansować.
Takie rozwiązanie wydaje się pozornie korzystne dla sędziów, gdyż w sądach regionalnych niewątpliwie powinno być mniej pracy, a jednocześnie wydaje się, że pozostanie większy prestiż. Jeśli o tym ostatnim można jeszcze w ogóle mówić, mając w pamięci retorykę polityków używaną względem sędziów i próby ich przedstawiania jako „kasty” (patrz np. wyprodukowanie serialu paradokumentalnego pod takim właśnie tytułem emitowanego w telewizji publicznej).
Procedura i wymagania, aby orzekać w sądzie regionalnym, wydają się sprowadzać sędziego do roli urzędnika. Z pewnością formalne kryteria nie powodują żadnej elitarności przeniesienia do sądu regionalnego, co być może było zamiarem ustawodawcy, ale wydaje się niespójne z tradycją rozwijania kariery sędziowskiej.
Zgodnie z art. 135 par. 4 sędzia będzie musiał legitymować się pełnieniem służby przez co najmniej pięć lat, zanim zostanie awansowany do sądu regionalnego. Do przeniesienia będzie konieczne złożenie wniosku przez samego sędziego. Oprócz spełnienia wymogów formalnych, prezes sądu, w którym dotychczas pracował sędzia, będzie zobowiązany w terminie 30 dni przedstawić ministrowi sprawiedliwości wykaz służbowy sędziego oraz opinię o nim.
Na podstawie par. 5 komentowanego przepisu minister sprawiedliwości wyda decyzję w sprawie przeniesienia na inne miejsce służbowe (de facto awansu), mając na względzie „racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego, potrzeby wynikające z obciążania zadaniami poszczególnych sądów, a także okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku (…), a także doświadczenie zawodowe i przebieg służby wszystkich sędziów (chcących orzekać w sądach regionalnych – przyp. K.S.), którzy złożyli wniosek o przeniesienie na to stanowisko”.
Przepis musi budzić uzasadnione wątpliwości konstytucyjne. Wyposaża on ministra sprawiedliwości we władzę wkraczającą w odrębność i niezależność sądownictwa (art. 173 Konstytucji RP) oraz w sędziowską niezawisłość (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). W orzecznictwie wskazuje się, że „jest rozwiązaniem ustrojowo wadliwym pozostawianie w gestii Ministra Sprawiedliwości (organu władzy wykonawczej) swobody decyzyjnej w sprawach powoływania, awansowania czy przenoszenia sędziów, w tym powierzenie prawa decydowania o przeniesieniu sędziego. (…) Zasada nieusuwalności sędziów ma zapewnić stabilizację urzędu sędziego i tym samym wyklucza powierzenie samodzielnym decyzjom władzy wykonawczej rozstrzygnięć o prawnej sytuacji sędziego” (por. wyrok SN z dnia 17 marca 2016 r., sygn. III KRS 41/12). Ryszard Piotrowski wskazuje, że „wkraczanie w działanie i organizację władzy sądowniczej, a więc także nadzór administracyjny Ministra Sprawiedliwości, może być dokonywany wyjątkowo i powinien znajdować uzasadnienie w określonej wartości konstytucyjnej”. Jednocześnie podaje, że „zasady podziału władz i demokratycznego państwa prawnego wykluczają uznanie, że granice władzy sądowniczej wyznaczone są nie przez postanowienia konstytucji, ale reguły o charakterze politycznym, zmieniające konstytucję bez zmiany jej postanowień, jedynie w drodze zmiany praktyki odzwierciedlonej w ustawodawstwie” (por. R. Piotrowski, Sędziowie i granice władzy demokratycznej w świetle Konstytucji RP, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2018, nr 1, s. 215–230).
W literaturze podkreśla się uzupełniający i gwarancyjny charakter odrębności i niezależności władzy sądowniczej, a także ścisły związek niezależności z niezawisłością. Niezależność władzy sądowniczej nie oznacza jej separacji od organów legislatywy i egzekutywy, ale wskazuje na konieczność urzeczywistnienia podziału władz i ich wzajemnego hamowania, w szczególności w kontekście relacji „trzeciej władzy” z pozostałymi (por. wyrok TK z 15 stycznia 2009, sygn. akt K 45/07, a także B. Naleziński, art. 173, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 535–536).
Konstytucyjne kompetencje ministra sprawiedliwości w zakresie nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów nie mogą wkraczać w sferę orzeczniczą ani prowadzić do powstania jakiegokolwiek nadzoru politycznego nad działalnością judykacyjną. W orzecznictwie podkreślano również, że pozostawienie swobody administracyjnej w zakresie kształtowania składu osobowego sądownictwa jest wadliwe ustrojowo (por. Wyrok SN z 25 stycznia 2016 r., sygn. akt III KRS 65/13).
Wydaje się, że planowana nowelizacja znacznie wykracza poza konstytucyjne ramy dotyczące niezależności sądownictwa oraz niezawisłości sędziów. W szczególności zmiany nie posiadają zakotwiczenia w żadnej wartości konstytucyjnej. Zamiast wykorzystać szansę wzmocnienia i ujednolicenia statusu sędziów, projektodawca wzmacnia wpływ ministra sprawiedliwości na judykaturę, czyniąc z niego nie wyjątek, ale regułę. To zaś w demokratycznym państwie prawnym nie powinno mieć miejsca.
Należy zwrócić uwagę, że sąd regionalny będzie sądem drugiej instancji, najczęściej kończącym postępowanie w danej sprawie. Przy okazji zmiany struktury sądownictwa minister może w taki sposób obsadzić sądy regionalne, że zostanie wyznaczony pewien standard orzeczniczy o charakterze politycznym. To zaś spowoduje znaczący wpływ egzekutywy na judykatywę, czyli złamanie art. 10, art. 173, art. 178 oraz art. 180 Konstytucji RP (szerzej o stanowiskach sędziowskich oraz związanych z nimi gwarancjach czyt. wyrok TK z 8 maja 2012 r., sygn. K 7/10).
Możliwość wpływania przez ministra na składy sądów drugiej instancji rodzi pytanie o realizację w Polsce prawa do sądu wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Spełnienie testu oznak niezależności nie wydaje się oczywiste (o teście niezależności wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a także z prawa międzynarodowego oraz europejskiego zob. M. Ziółkowski, Konstytucyjna kompetencja sądu do ochrony własnej niezależności «uwagi na marginesie uchwały SN z 23.01.2020 r.», „Państwo i Prawo” 2020, nr 10, s. 71–95). Można zaryzykować hipotezę, że wpływ ministerstwa na sądownictwo znacznie przekracza przyjęte w konstytucji reguły.
Wątpliwości rodzą też inne przepisy, tj. chociażby możliwość przyznawania uznaniowych dodatków specjalnych w okresie delegowania (art. 139 par. 6 projektu), możliwość nieudostępniania dokumentacji sędziemu wobec którego prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne, o co może zawnioskować prokurator (art. 142 par. 9 projektu), możliwość uznaniowego podjęcia decyzji przez prezesa sądu lub ministra sprawiedliwości o zakazie podjęcia zatrudnienia w charakterze nauczyciela akademickiego, co może być zarówno represją osobistą, jak i ekonomiczną (por. art. 151 par. 8 projektu), obowiązek składania przez sędziego oświadczenia o członkostwie w zrzeszeniach i stowarzyszeniach, co jest wynikiem konfliktu władzy ze stowarzyszeniami sędziowskimi (art. 154 par. 1 projektu), a także wiele innych.
Szansa na wprowadzenie polskiego sądownictwa na inny poziom jakościowy oraz ujednolicenie statusu sędziego na podstawie niniejszego projektu ustawy zostały zaprzepaszczone. Nie to jest jednak najgorsze. Stworzenie mechanizmów do wpływania przez władzę wykonawczą na sądownictwo oraz bezpośrednio sędziów narusza standardy wymagane w państwie demokratycznym. W tym kontekście nie powinno się już mówić wyłącznie o zagrożeniu gwarancji przewidzianych dla sędziów i sądów, ale po prostu o zagrożeniu praw człowieka, w tym w szczególności możliwości pewnej reglamentacji realizacja prawa do sądu.
Przy okazji zmiany struktury sądownictwa minister może w taki sposób obsadzić sądy regionalne, że zostanie wyznaczony pewien standard orzeczniczy o charakterze politycznym
