W skali makro musimy wrócić do standardów konstytucyjnych z 2015 r. Konkretne rozwiązania to kwestia do dyskusji - uważa Sławomir Patyra, doktor habilitowany nauk prawnych, profesor Instytutu Nauk Prawnych WPiA UMCS.
Adwokaci coraz częściej powołują się na wyrok TK z 23 kwietnia 2020 r. (SK 66/19) stwierdzający, że zróżnicowanie kosztów zastępstwa z urzędu i z wyboru jest nieuzasadnione. Rozporządzenie, o którym wypowiadał się trybunał, zostało już zastąpione przez nowe - choć w tej kwestii podobne. Czy pełnomocnicy mają rację? Czy TK ocenia przepis, czy normę prawną?
Biorąc pod uwagę zasadę ostateczności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w mojej ocenie TK bada normę. W związku z tym, jeśli np. stwierdzi niezgodność danego przepisu w określonym akcie prawnym z konstytucją, to w przepisie znajduje się norma i to w rzeczywistości ona jest niezgodna z konstytucją. Jeżeli więc pojawiłaby się ona w innym akcie prawnym, np. rozporządzeniu, to nie ma w jej przypadku domniemania konstytucyjności. Nie mam co do tego wątpliwości.
A co z normami ustawowymi? Czy parlament, mając większy demokratyczny mandat, może uchwalać normy takie jak te uznane za sprzeczne z konstytucją?
Do parlamentu ma zastosowanie ta sama zasada, ale praktyka od wielu lat jest inna. Bardzo często wytyczne zawarte w uzasadnieniach wyroków TK nie są realizowane. Zdarzały się przypadki uchwalenia ponownie normy identycznej jak ta uznana za niezgodną z ustawą zasadniczą, co samo w sobie jest sprzeczne z konstytucją i zasadą ostateczności orzeczeń TK. Wracając zaś do rozporządzeń, to pamiętajmy, że tu mamy łatwiejszą sytuację, jeśli chodzi o weryfikację zgodności z prawem zawartych w nich norm. Można ją kwestionować na poziomie stosowania prawa, bo sądy są związane w pierwszej kolejności przepisami konstytucji.
Czyli o tym, czy nowa norma jest tożsama z tą uznaną za niekonstytucyjną, decydować będzie sąd?
Moim zdaniem tak. Zresztą już dziś sądy reagują nawet w sytuacjach, gdy nie ma rozstrzygnięcia trybunału - powołują się wprost na konstytucję i pomijają w swoich rozstrzygnięciach normy niekonstytucyjne, także ustawowe. W ten sposób władza sądownicza reaguje na bezprawie legislacyjne, co w moim przekonaniu mieści się zarówno w formule równoważenia się władz, jak i w formule państwa prawa.
Problem pojawia się, gdy nowa regulacja nie jest tożsama ze starą, ale do niej podobna.
Owszem, można się zastanawiać, co to w ogóle znaczy, że norma jest „podobna”. Jeśli w samym językowym, semantycznym sensie jedne wyrazy zastąpiono innymi, to jeszcze nie znaczy, że mamy do czynienie z zupełnie nową regulacją prawną. Bo żeby określić regulację prawną, dokonujemy interpretacji przepisów, a przy niej trzeba uwzględnić także cele danej regulacji, skutki, jakie ma wywołać itp. I dopiero wtedy możemy się zastanawiać nad podobieństwem danych norm. Rozstrzygnięcie w każdej konkretnej sprawie również należy do sądu. Do tego właśnie służą reguły wykładni prawa i każdy sąd powinien sobie z tym świetnie poradzić.
A jak to jest z ostatecznością orzeczeń TK? Inny skład nie może zmienić interpretacji?
Obowiązuje tu zasada powagi rzeczy osądzonej. Zmiana może nastąpić, choć zawsze przyjmowano, że TK może zmienić linię orzeczniczą, ale pod pewnymi warunkami. Po pierwsze, wyłącznie w pełnym składzie, a po drugie, musi pojawić się jakiś res novum, czyli nowa okoliczność, która normę dotychczas uznawaną za zgodną z konstytucją stawia w nowym świetle. Więc nie jest tak, że TK jest po wsze czasy związany swoim wyrokiem. Oczywiście najczęściej będzie to dotyczyć przypadków, gdy norma została uznana za konstytucyjną, ale w wyniku praktyki jej stosowania okazało się, że w nowych okolicznościach wywołuje inne skutki niż te, które pierwotnie zostały uznane za zgodne z konstytucją.
Ale możliwe są także zmiany w drugą stronę?
Nie, ponieważ norma uznana za niezgodną z konstytucją po prostu wypada z systemu. Wynika to z istoty kontroli konstytucyjności w modelu „kelsenowskim”, która sprowadza się do bezwzględnego charakteru orzeczeń sądu konstytucyjnego. Z chwilą wydania wyroku przez sąd konstytucyjny norma traci domniemanie konstytucyjności, z chwilą opublikowania orzeczenia - co z punktu widzenia aksjologii kontroli konstytucyjności ma wyłącznie charakter deklaratywny - norma zostaje oficjalnie usunięta z porządku prawnego. W grę wchodziłoby tu tylko ponowne uchwalenie takiej normy w ustawie i wówczas ewentualnie w procesie weryfikacji takiej normy przez trybunał można uznać, że w nowych okolicznościach jest ona jednak zgodna z konstytucją. To wszystko nie dotyczy jednak sytuacji, gdy mamy do czynienia z wadą formalną wyroku TK. Tak było w przypadku orzeczenia w sprawie dopuszczalności przerywania ciąży. Pomijając wątpliwości merytoryczne, np. dotyczące wzorca kontroli - czy rzeczywiście właściwy był w tym względzie art. 38 konstytucji, z którym konfrontowano kwestionowany przepis (według mnie - nie). Istotne jest, że w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia pojawiły się zarzuty dotyczące składu orzekającego.
Kto może uznać, że ten skład był wadliwy? Czy jest jakaś uprawniona do tego instytucja, która może badać poprawność orzeczenia TK?
Nie ma i zapewne nie będzie. To się dzieje w procesie stosowania prawa i pomijania skutków wadliwych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie dotknięte wadą prawną jest po prostu pomijane w tym procesie i ani Sąd Najwyższy, ani inne sądy nie powinny się na nie powoływać. To znaczy, że nie będzie ono dla nich stanowić żadnego punktu odniesienia w rozstrzyganej sprawie. Są także mechanizmy weryfikacyjne na poziomie europejskim. Mamy choćby sprawę Xero Flor, w której Europejski Trybunał Praw Człowieka zakwestionował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na jego niewłaściwy skład.
Ale co można z tym problemem zrobić na poziomie prawa krajowego?
Jest to trudne, moja spekulacja, na razie czysto naukowa, jest taka, że można by go rozwiązać przez przyjęcie ustawy, której przepisy precyzyjnie określiłyby kryteria nieważności wszystkich wyroków, które wydano z udziałem niesędziów. Jest to możliwe, dlatego że zasada państwa prawa jest nadrzędna. I jeśli w oparciu o jej naruszenie doszło do niewłaściwej obsady Trybunału Konstytucyjnego, to jego orzeczenia trudno określić mianem wyroków par excelance.
Czy to nie byłoby wchodzenie władzy ustawodawczej w kompetencje władzy sądowniczej?
Nie wydaje mi się. Takiego określenia najczęściej używa się przy naruszeniu zasad podziału i równoważenia się władz. W mojej ocenie sanowanie naruszenia kompetencji władzy sądowniczej przez inne władze poprzez uchwalanie ustaw niezgodnych z konstytucją, ograniczających możliwość działania władzy sądowniczej czy też przez konkretne działania podejmowane przez władzę wykonawczą w celu ograniczenia konstytucyjnych kompetencji władzy sądowniczej nie może być traktowane jako naruszanie tej samej zasady. Przyjmując założenie, że uchylanie rozstrzygnięć bezprawnych powinniśmy traktować tak, jak rozstrzygnięć legalnych, doszlibyśmy do kwadratury koła, o co być może chodzi aktualnie rządzącym. Pozwalam sobie na taką supozycję, gdyż dobrze pamiętam argumentację autorów tzw. dobrej zmiany w TK na przełomie lat 2015 i 2016, którzy wskazywali, że nie może on oceniać konstytucyjności zmian w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, gdyż tym samym, cyt. „orzekałby o samym sobie”. Jako argumentatio ad absurdum uzasadnienie to jawiło się jako bałamutne, gdyż ugruntowane wyłącznie w złych intencjach.
Skutki wyroków wydawanych przez obecny TK, czy to w sprawie przerywania ciąży, czy to ostatnio prawa europejskiego, będą bardzo poważne i zmiana większości sejmowej nie wystarczy, by je odwrócić.
Racjonalny ustawodawca w tak kryzysowej sytuacji będzie musiał się wznieść na wyżyny maestrii prawotwórczej, by z jednej strony nie uchybiać aksjologii, która stoi u podstaw ustroju, a z drugiej nie zostawić bez jakiejkolwiek reakcji przypadków rażącego łamania zasad tego ustroju.
Rozumiem, że tę ustawę unieważniającą niektóre wyroki TK w wadliwym składzie będzie mógł również zbadać pod kątem zgodności z konstytucją sam TK.
Zakładam, że tak, ale w kwestii najbardziej wrażliwej, czyli tego, że w składzie TK zasiadają niewłaściwie wybrane osoby, to nie wyobrażam sobie, żeby mogły orzekać także osoby, których to dotyczy. Mamy w Polsce od lat do czynienia z nawarstwianiem się problemów prawnych na wielu poziomach, więc dotarcie do „poziomu zero” potrwa na pewno bardzo długo, będzie żmudne i skomplikowane. Ale nie da się tego inaczej zrobić, bo nie ogłosimy przecież końca państwa w obecnym kształcie i nie umówimy się, że zakładamy nowe, z nową konstytucją i zaczynamy od początku.
Czemu nie? Tak przecież powstała choćby V Republika Francuska.
Oczywiście, jest to jeden ze sposobów rozwiązania takich sytuacji, ale nie ma w tym momencie woli politycznej, by uchwalić nową konstytucję. Takie rzeczy można robić, gdy sytuacja jest stabilna i panuje konsensus co do tego, jak państwo ma wyglądać. W przypadku Francji zgoda co do tego, że IV Republika się absolutnie zdezaktualizowała, była powszechna i konstytucję przyjęto w referendum. Ja jestem realistą i nie widzę szans na nową konstytucję w Polsce. Choć pewnie pod względem technicznym byłoby najprościej tak zrobić. Ale wyobraża pan sobie dziś dyskusję nad nią, w tak spolaryzowanym i agresywnie nastawionym społeczeństwie? Trzeba więc odbyć drogę do Canossy poprzez żmudne sprzątanie norm prawnych niezgodnych z obecną konstytucją. Jak w 2007 r. pisał śp. prof. Osiatyński, sprzątanie po PiS-ie będzie trwało dłużej niż sam PiS. A to dotyczyło sytuacji, gdy nie było jeszcze tak głębokich przemian ustrojowych jak teraz. Dziś moim zdaniem jesteśmy w zupełnie innym miejscu.
A co pana zdaniem jest tym „poziomem zero”? Kwestia wyboru sędziów trybunału czy sięga to jeszcze głębiej?
W skali makro musimy wrócić do standardów konstytucyjnych z 2015 r. Natomiast to, jakie będą konkretne rozwiązania, to kwestia do dyskusji. Ja i inni konstytucjonaliści uważamy, że to, co się obecnie dzieje, stanowi swego rodzaju katharsis i może ono stanowić przyczynek do tego, że gdy będą tworzone nowe regulacje ustawowe, to zostaną wyciągnięte wnioski z błędów we wcześniejszych regulacjach. Bo co do tego, że wymiar sprawiedliwości funkcjonował źle, prokuratura nie najlepiej, a do TK były zastrzeżenia co do przewlekłości i zamknięcia na pewne sprawy, mówiliśmy już od dawna. Tylko wtedy to sprzątanie będzie miało sens. Ten nowy ład prawny trzeba zorganizować w sposób bardziej staranny niż poprzedni.©℗
Rozmawiał Szymon Cydzik
