Niedawny radiowy wywiad prezesa partii rządzącej wywołał prawdziwą burzę. Nie chodzi przy tym o codzienną walkę polityczną, ale o realne poruszenie środowiska prawniczego, zwłaszcza sędziowskiego. Czy kogokolwiek to poruszenie może dziwić?
Chyba nie: od sześciu lat obóz rządzący zapowiada głęboką reformę sądownictwa, poczynił w tym zakresie pewne kroki (zwłaszcza przez pierwsze dwa lata rządów), ale zasadniczy cel reformy, przynajmniej w odniesieniu do sądów powszechnych, którym chciałbym poświęcić kilka słów, nie został zrealizowany. W kwestii spłaszczenia struktury i utworzenia jednolitego stanowiska sędziowskiego wciąż pozostajemy na etapie zapowiedzi. Mimo to deklaracja najpotężniejszego polityka w Polsce okraszona garścią szczegółów ma swoją wagę i prowokuje do przypomnienia, skąd takie fundamenty reformy i czemu warto ją przeprowadzić.
Dwa filary
Zastrzegam, że nie znam projektów, o których mowa w wywiadzie. Z Ministerstwa Sprawiedliwości odszedłem ponad dwa lata temu i w pracach legislacyjnych, które po moim odejściu się toczyły, nie brałem udziału. Wiem jednak, czemu blisko sześć lat temu rozpocząłem wraz z gronem współpracowników prace nad całościową reformą sądownictwa i jakie idee nam przyświecały. Niektóre elementy reformy udało się zrealizować – m.in. wprowadzono system losowego przydziału spraw i minimalne obciążenia orzecznicze sędziów, niezależnie od stanowiska i miejsca zajmowanego w hierarchii sądowej, faktycznie przywrócono asesurę sądową, a także wymieniono część kadry kierowniczej sądów. Pozostaliśmy jednak na etapie diagnozy przyczyn, dla których rozwiązania te nie mogły zostać uznane za wystarczające, by osiągnąć cel w postaci sprawnego systemu sądownictwa powszechnego. W największym skrócie: to właśnie szkodliwe nadmierne rozwarstwienie struktury sądownictwa (sądy rejonowe, okręgowe i apelacyjne) oraz konsekwencje naturalnej dla ludzi, ale szkodliwej dla idei niezawisłego sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sędziów chęci awansowania, czyli poprawy swego statusu (także ekonomicznego) w ramach korpusu sędziowskiego.
Idee zmian w tych kluczowych obszarach nie powstały w próżni, nie były to oryginalne wytwory myśli mojej czy moich ówczesnych współpracowników. Wiedza o tym, że rozwarstwienie i rozdrobnienie struktury sądowej przy jednoczesnej konstytucyjnie gwarantowanej zasadzie nieprzenoszalności sędziego (art. 180 ust. 2) powoduje skrajne niekiedy różnice w obciążeniu sędziów (co za tym idzie, patrząc od strony obywatela: bardzo różny czas rozpoznawania ich spraw), była powszechną wiedzą środowiskową (patrz niekończące się dyskusje na forum sedziowie.net czy w ramach SSP „Iustitia”), a potwierdzały ją przykłady zagraniczne.
Obecny system awansowy nie premiuje niezawisłego, odważnego, czasem konfrontacyjnego wobec zastanych reguł sprawowania wymiaru sprawiedliwości, lecz kunktatorskie tzw. orzekanie pod II instancję
Również za granicą podejmowano udane próby jej przezwyciężenia, by wspomnieć choćby przykład Estonii, gdzie sieć sądownictwa podstawowej instancji (odpowiednik polskich sądów rejonowych) ograniczona została do czterech sądów funkcjonujących w 15 miastach. W Niderlandach z kolei funkcjonuje 11 sądów okręgowych w 32 miastach. W środowisku sędziowskim idea uelastycznienia struktury sądów wywoływała dyskusje, ale nie jakiś zdecydowany opór. Ten pojawił się w związku z wprowadzeniem w 2012 r. tzw. reformy Gowina, której fatalne skutki małe sądy odczuwały latami, mimo że już w 2014 r. ówczesna władza polityczna wycofała się z niej. Ten przypadek dowodzi, że nawet wychodząc ze słusznych założeń (jak tu o konieczności uelastycznienia systemu) można więcej popsuć, niż naprawić, jeżeli nie weźmie się pod uwagę wszystkich ryzyk. Pozostaje mieć nadzieję, że reforma, o której piszę, zostanie przygotowana i przeprowadzona inaczej.
W zakresie drugiego filaru reformy, tj. jednolitego stanowiska sędziowskiego, również spodziewać można się tego oporu, skoro już sędziowie aktywiści straszą w mediach a to weryfikacją sędziów, a to przenoszeniem ich do pracy kilkaset kilometrów dalej. O tym, że opór ten nie ma podłoża merytorycznego i wynika z widocznego na pierwszy rzut oka zaangażowania politycznego po stronie opozycji właśnie samych liderów stowarzyszeń sędziowskich, wystarczająco świadczy fakt z przeszłości. W odpowiedzi na wystosowane przeze mnie zaproszenie do konsultacji założeń reformy sądownictwa SSP „Iustitia” już w styczniu 2016 r. sformułowała następujący postulat: „Docelowe wprowadzenie stanowiska »sędzia sądu powszechnego« w miejsce stanowisk sędziów sądu rejonowego, okręgowego i apelacyjnego. Wiązać się to powinno z zasadą, że sąd jest tylko miejscem służby sędziego, a nie kreuje odrębności jego rangi ustawowej. Sędzia powinien być powoływany na stanowisko sędziego tylko raz, a awans do sądu wyższego rzędu powinien być przeniesieniem służbowym dokonywanym w odpowiednio uregulowanym ustawą trybie, ale nie stanowić powołania na kolejne stanowisko przez Prezydenta RP. Sędzia sądu powszechnego, nawet bez zmiany sądu, powinien mieć przed sobą otwarte pełne możliwości awansu płacowego, jednakowego dla wszystkich sędziów (oczywiście nie stanowi to przeszkody, by awans do sądu wyższego rzędu oznaczał przyspieszone podniesienie stawki płacowej)”. Stanowisko to można wciąż znaleźć na stronie www.iustitia.pl.
Sądy są dla ludzi, a nie dla sędziów
Dlaczego nie tyle warto, co konieczne jest dokończenie reformy sądownictwa opartej na tych dwóch filarach? Pierwsze i najważniejsze pytanie, które determinuje odpowiedź na całą resztę: czy sądy są dla ludzi, czy ludzie dla sądów (sędziów)? Odpowiedź wydaje się oczywista: w ustroju demokratycznym to naród jest suwerenem i to on kształtuje instytucje państwa w taki sposób, by realizować jego wolę. Sądy są emanacją państwa, a więc nie do pomyślenia jest sytuacja, w której to one (a w praktyce zasiadający w nich sędziowie) zaczynają decydować o tym, jak mają być ukształtowane i według jakich reguł funkcjonować, albowiem prowadzi to prostą drogą do kształtowania tychże w interesie stanu sędziowskiego, a nie w interesie suwerena. Natura ludzka jest niezmienna, a tym samym większość ludzi zawsze będzie dążyć do osiągnięcia celów partykularnych (osobistych lub środowiskowych), zamiast poświęcić je w imię dóbr wyższych. Stan sędziowski nie składa się z ludzi innych, zasadniczo bardziej altruistycznych niż reszta obywateli, a tym samym w sporze o to, kto powinien mieć ostatnie słowo, jeżeli chodzi o sądownictwo, zdecydowanie należy oddać prymat suwerenowi działającemu w państwie demokratycznym poprzez stosowne instytucje: w przeciwnym razie zamiast demokracji będziemy mieli sędziokrację, zwłaszcza że pokusy wielu przedstawicieli sądownictwa (nie tylko polskiego) dalece wykraczają poza decydowanie o sprawach sądownictwa, aktywizm sędziowski objawia się niemalże we wszystkich sferach funkcjonowania państwa, stawiając pogląd sędziego ponad decyzjami suwerena.
Coraz częściej widzimy, że parlament przyjmuje ustawy, Prezydent RP swoim podpisem zezwala na ich wejście w życie, a tymczasem jeden czy drugi sędzia ustawy te w ramach rozpoznawania konkretnej sprawy ignoruje pod dowolnym pretekstem albo nadaje im kształt niemający żadnego związku ani z tekstem normatywnym, ani z jego ratio legis. Refleksem takich postaw jest np. niemające podstaw w Konstytucji RP ani w prawie międzynarodowym żądanie, by sędziowie wybierali sędziów wchodzących w skład Krajowej Rady Sądownictwa albo by co najmniej współdecydowali o tym, kto sędzią zostanie czy awansuje wyżej w hierarchii, a także kto będzie pełnił funkcje administracyjne w sądach (z prezesami na czele). Taki głęboko wypaczony sposób myślenia o sądownictwie jako o wewnętrznej sprawie sędziów zaowocował przeświadczeniem części środowiska, że stanowi ono „nadzwyczajną kastę” i rozpoczęciem walki z władzą, która ośmieliła się odebrać im te niesłusznie zagarnięte przywileje, a nadto – o zgrozo – poważnie zabrała się do udrożnienia systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów.
Bizantyjska struktura trzech szczebli
O tym, że np. sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, rodzinne, gospodarcze, karne czy cywilne rozdzielone są dzisiaj w I instancji pomiędzy sądy rejonowe i okręgowe według kryteriów niezrozumiałych dla przeciętnego obywatela, specjalnie przekonywać nie muszę. Również truizmem jest stwierdzenie, że w dzisiejszym świecie struktury prostsze i elastyczne, jako bardziej efektywne, wypierają te bardziej skomplikowane i kostyczne. Nie ma zatem żadnego powodu, by utrzymywać bizantyjską strukturę trzech szczebli sądownictwa powszechnego złożonego z jednej strony często z mikroskopijnych jednostek, a z drugiej z rzadko występujących sądów apelacyjnych. Można zastąpić ją prostą strukturą większych sądów pierwszej instancji (z filiami z byłych sądów rejonowych, by zachować dobry dostęp obywatela do sądu) i większej (niż 11 dotychczasowych sądów apelacyjnych, a może i 46 sądów okręgowych) liczby sądów II instancji, by dostęp do instancji odwoławczej poprawić.
Nie ma również powodów, by bać się jednolitego stanowiska sędziowskiego. Jak już wspomniałem, naturalna dla ludzi chęć awansowania stanowi bardzo poważne zagrożenie dla niezawisłości sędziowskiej, albowiem systemowo generuje szereg negatywnych konsekwencji. Sędzia, który chce awansować, stara się spełniać oczekiwania osób, od których jego awans zależy. W polskim modelu ustrojowym formalnie decydują o awansie KRS oraz Prezydent RP, ale są to podmioty na tyle odległe od przeciętnego sędziego, że ich wpływ na jego codzienne zawodowe funkcjonowanie jest znikomy. Nadto KRS to organ kolegialny o bardzo zróżnicowanym składzie, a zatem kandydat do awansu chcący dostosowywać swe orzecznictwo do upodobań rady mógłby mieć problem z ich odczytaniem. Zgoła odmiennie sytuacja przedstawia się w środowisku, w którym lokalnie kandydat funkcjonuje: tu w większości spraw doskonale wiadomo, jaką linię orzeczniczą prezentuje sąd II instancji, a zatem można przewidywać, jaki wyrok sędziego spotka się z akceptacją, a jaki zostanie zmieniony lub nawet uchylony. Ta z kolei ocena statystyczna tzw. stabilności orzecznictwa jest jednym z kluczowych elementów decydujących o dobrej opinii wizytatora (z reguły sędziego II instancji) i przenosi się na decyzje podejmowane przez KRS. Zatem system premiuje nie niezawisłe, odważne, czasem konfrontacyjne wobec zastanych reguł sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, lecz kunktatorskie tzw. orzekanie pod II instancję.
Każdy sąd II instancji pielęgnuje własną linię orzeczniczą, a podległe sądy I instancji i zasiadający w nich sędziowie wiernie za nią podążają
W rezultacie otrzymujemy system składający się w znacznej części z posłusznych, bo chcących awansować sędziów wpatrzonych w orzecznictwo wyżej usytuowanych kolegów, zamiast w szczegóły sprawy i ludzkie konsekwencje wydanego orzeczenia. System ów w sposób bezlitosny dąży do pozbycia się zeń tych elementów (sędziów), którzy jego regułom się nie poddają, starając się orzekać niezawiśle zgodnie z prawem i własnym sumieniem. Ten rezultat to również często sprzeczne rozumienie przepisów pomiędzy poszczególnymi apelacjami utrzymujące się nawet w bliskim sąsiedztwie, albowiem każdy sąd II instancji pielęgnuje własną linię orzeczniczą, a podległe sądy I instancji i zasiadający w nich sędziowie wiernie za nią podążają. Obywatel w takim systemie w istocie nigdy nie może spodziewać się uzyskania przewidywalnego orzeczenia, albowiem ono często będzie wypadkową lokalnych tradycji mających czasem luźne umocowanie w przepisach.
Problem ten jest tak stary jak zawodowe sądownictwo. Niejeden myśliciel zwracał nań uwagę. Gwoli przykładu nie byle kto, bo Alexis de Tocqueville pisał: „W dawnym ustroju wymiar sprawiedliwości był skomplikowany, kręty, powolny i kosztowny; były to na pewno wielkie wady, ale nie spotykało się tu nigdy serwilizmu wobec władzy, który też jest formą sprzedajności, i to najgorszą. Ta główna wada, która nie tylko deprymuje sędziego, ale szybko zatruwa cały naród była całkiem obca ówczesnym sądom. Sędzia był nieusuwalny i nie starał się awansować – dwa warunki, jednakowo nieodzowne dla jego niezawisłości; bo cóż z tego, że nie można wobec sędziego używać przemocy, jeśli ma się tysiąc sposobów, by go pozyskać. Sędzia musi być nieusuwalny i nie może awansować” („Dawne rządy a rewolucja”, Warszawa 2019). Co ciekawe, na te słowa powoływali się z aprobatą jeszcze w 2012 r. w wywiadzie z ówczesnym ministrem sprawiedliwości J. Gowinem sędziowie K. Markiewicz i B. Przymusiński (Kwartalnik „Iustitia” 2(8)/2012), dzisiejsi liderzy buntu przeciwko reformie.
