Szczątkowa dyskusja nad projektem nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego przypominała festiwal nie tylko złudzeń i iluzji, ale wręcz celowych oszustw, którymi byliśmy przez ustawodawcę karmieni

Jestem tylko prostym prawnikiem, jak słusznie, acz zbyt często, podkreśla moja żona. Raz na jakiś czas zdarza mi się jednak przeczytać coś o prawie poza bieżącymi zmianami przepisów. Postaram się zatem zestawić analizę ostatniej nowelizacji kodeksu postepowania administracyjnego z efektem takich właśnie pozaustawowych lektur.
Zmiany w kodeksie
Ostatnia nowelizacja przepisów k.p.a. regulującego stwierdzanie nieważności decyzji administracyjnych wprowadziła dwie istotne zmiany.
Po pierwsze, uniemożliwiła stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od ich wydania, w oparciu na przesłankach: rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji (stanowiącego faktycznie podstawę pewnie ponad 90 proc. wszystkich przypadków stwierdzenia nieważności decyzji), okoliczności, że jej wykonanie stanowić będzie czyn zabroniony, oraz trwałej niewykonalności decyzji, co do których dotychczas nie było limitu czasowego, a o niemożności stwierdzenia nieważności przesądzały wyłącznie „nieodwracalne skutki prawne” pierwotnej decyzji. Po upływie 10 lat od pierwotnej decyzji jednak nadal można uzyskać stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa, co otwiera potencjalnie drogę do dochodzenia naprawienia szkody wynikającej z decyzji dotkniętej wadą.
Po drugie, wprowadziła zasadę, że po upływie 30 lat od wydania decyzji „nie wszczyna się” postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, co uniemożliwia nie tylko stwierdzenie nieważności, ale także stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Przepis ustawy nowelizującej nakazuje stosownie nowych zasad do spraw o stwierdzenie nieważności w toku. Co więcej, stanowi on, że sprawy, które zostały wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, po upływie 30 lat ulegają umorzeniu z mocy prawa.
Prawo jako rozmowa
Jürgen Habermas utrzymywał, że prawo powinno być rozmową. Aby rozmowa ta umożliwiała osiągnięcie zgody co do treści normy prawnej, powinna ona spełniać cztery warunki „idealnej sytuacji mowy”: (i) odbywać się publicznie i w warunkach niewykluczania nikogo, kto mógłby wnieść wkład, (ii) w sytuacji równouprawnienia komunikacyjnego wszystkich uczestników, (iii) w sytuacji braku przymusu i restrykcji oraz (iv) bez „złudzeń i iluzji” (czyli uczestnicy rozmowy powinni wypowiadać się szczerze).
Brak nie tylko dialogu społecznego, ale nawet realnej debaty parlamentarnej w procedurze stanowienia prawa oraz sytuacja przymusu, w której znajdują się posłowie (30-sekundowe limity wystąpień, reasumpcja przegranych przez większość głosowań „do skutku” itd.), od lat rażąco narusza trzy pierwsze z czterech postulatów „idealnej sytuacji mowy”.
Chciałbym się przyjrzeć dokonanym zmianom kodeksu w świetle postulatu czwartego. Analiza noweli w tym kontekście prowadzi do smutnego wniosku, że szczątkowa dyskusja nad projektem to festiwal nie tylko „złudzeń i iluzji”, ale wręcz celowych oszustw, którymi jesteśmy przez ustawodawcę karmieni.
Oszustwo pierwsze: wykonujemy wyrok Trybunału Konstytucyjnego
Projektodawcy utrzymują, że nowelizacja jedynie wykonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego – notabene z 2015 r., czyli po 6 latach! – z którego rzekomo wynika, że bezterminowa możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest sprzeczna z konstytucją.
Faktycznie jednak TK orzekł tylko, że sprzeczna z konstytucją jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której osoba trzecia (czyli nie Skarb Państwa ani gmina) nabyły prawo lub ekspektatywę prawa (zgodnie ze znaną wszystkim dzieciom zasadą „a kto daje i odbiera…”).
Nie wynika natomiast z niego, że możliwość stwierdzenia nieważności pozostałych decyzji ma być ograniczona w czasie. Trybunał nie wprowadził też żadnych obostrzeń w zakresie stwierdzania wydania decyzji z naruszeniem prawa, tak jak to robi nowelizacja.
Oszustwo drugie: uchwalamy ustawę reprywatyzacyjną
Jakkolwiek wypowiedzi dotyczące nowelizacji orbitowały wyłącznie wokół reprywatyzacji, to uchwalone przepisy dotyczą wszystkich decyzji administracyjnych. Nie we wszystkich zaś przypadkach stosowanie 10-letniego terminu wydaje się być uzasadnione.
Wyobraźmy sobie np., że w 2020 r. sanepid wydał decyzję o nałożeniu kary administracyjnej za naruszenie przepisów sanitarnych. Intencją organu było nałożenie kary 1 tys. zł i w tej wysokości została ona uiszczone, ale uwadze wszystkich umknęło, że w oryginalnej decyzji nałożono karę 100 tys. zł, czyli więcej, niż przewiduje ustawa. Jest to oczywiście przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa. Jednak, jeżeli stosowny wniosek nie zostanie złożony do 2030 r., możliwość stwierdzenia nieważności bezpowrotnie przepadnie, a organ, który po latach odszuka decyzję, będzie zmuszony egzekwować brakujące rzekomo 99 tys. zł kary.
Takie są jednak skutki braku szczerości legislatury, która zamiast wprost zająć się – najlepiej 30 lat temu – regulacją obszaru reprywatyzacji, sięga prawą ręką do lewego ucha, starając się osiągnąć swój cel pośrednio, czyli przez nowelizację kodeksu postępowania administracyjnego.
Jednocześnie w zakresie, w jakim nowelizacja rzeczywiście dotyczy reprywatyzacji, nie może być żadną miarą nazywana ustawą reprywatyzacyjną. Ustawa taka – ja sama nazwa wskazuje – reguluje bowiem zasady zwrotu na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych znacjonalizowanych (skomunalizowanych) nieruchomości. Takiej regulacji w Polsce niestety nie ma, a epizodyczne przepisy ograniczające dochodzenie roszczeń, takie jak omawiana nowelizacja, nie mogą jej zastąpić.
Oszustwo trzecie: zamykamy możliwość restytucji w naturze, ale nadal można dochodzić odszkodowań
Wbrew zapewnieniom projektodawców nowela kodeksu jedynie ogranicza ilościowo przypadki restytucji w naturze. Uniemożliwia ją w takich przypadkach, w których zwrot wymaga uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a stwierdzenie takiego – choćby mocą nieostatecznej decyzji – jeszcze nie nastąpiło.
We wszystkich jednak tych przypadkach, gdy stwierdzenie nieważności decyzji nie jest konieczne (np. gdy utrata nieruchomości nastąpiła mocą orzeczenia sądowego, na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich), restytucja w naturze nadal wchodzi w grę. Warto też zauważyć, że posłużenie się konstrukcją umorzenia postępowań o stwierdzenie nieważności z mocy prawa w postępowaniach toczących się w drugiej instancji doprowadzi do natychmiastowego uostatecznienia decyzji pierwszoinstancyjnej, co potencjalnie otworzy drzwi do zwrotu w naturze.
Całkowitą nieprawdą – podawaną głównie na użytek zagranicy – jest twierdzenie, że nowelizacja nie wpłynie na możliwość domagania się przed sądami powszechnymi odszkodowań za utracone nieruchomości. Odszkodowania te w obecnym stanie prawnym wymagają bowiem, co do zasady, uprzedniego uzyskania orzeczenia o wydaniu decyzji nacjonalizacyjnej z naruszeniem prawa (tzw. prejudykatu). Po upływie 30 lat od jej wydania nie będzie zaś można prowadzić postępowania, w którym takie stwierdzenie mogłoby nastąpić, i to nawet – co szczególnie oburzające – w przypadkach, gdy postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte przed upływem tego okresu, ale wskutek przewlekłości okres już upłynął. Zatem, owszem można nadal iść do sądów powszechnych po odszkodowania, ale jeżeli w chwili wejścia w życie nowelizacji nie ma się w ręku prejudykatu, nie można takiej sprawy wygrać.
Oszustwo czwarte: zwalczamy patologię
Faktem jest, że głównie w związku z brakiem ustawy reprywatyzacyjnej, w ramach tzw. reprywatyzacji sądowej doszło do wielu patologii i przestępstw. Jednak likwidacja wynaturzeń przez likwidację reprywatyzacji przypomina postulat zakazania ruchu kołowego w celu przeciwdziałania wypadkom komunikacyjnym. Absurdalność tego rozwiązania nie wymaga chyba komentarza.
Podsumowując, doprawdy trudno pojąć, w jaki sposób nieliczni uczestnicy kulawego dialogu w sprawie nowelizacji kupili którykolwiek z powyższych argumentów.
Jürgen Habermas utrzymywał, że prawo powinno być rozmową. Aby rozmowa ta umożliwiała osiągnięcie zgody co do treści normy prawnej, powinna spełniać cztery warunki „idealnej sytuacji mowy”