Posiedzenia bez udziału mediów, regularnie zmieniane wokanda oraz składy sędziowskie. To sytuacja bez precedensu w historii Trybunału Konstytucyjnego – mówią nam ludzie pracujący niegdyś w al. Szucha.
– Trybunał miał zbadać, czy poszczególne przepisy Traktatu o funkcjonowaniu UE są zgodne z konstytucją. Z jednej strony oficjalnie rządzący głoszą, że nie chcą wyjścia Polski z Unii. Jednocześnie premier pyta o konstytucyjność traktatu międzynarodowego, który wiąże Polskę od kilkunastu lat. Odpowiedzi mają udzielić m.in. byli parlamentarzyści z tej samej większości rządowej – mówi prof. Marek Zubik, konstytucjonalista, sędzia TK w stanie spoczynku. Jego zdaniem to dowód na instrumentalne traktowanie trybunału. Bo jeśli premier uważa, że są zobowiązania wynikające z przynależności do UE, które stoją w sprzeczności z konstytucją, to popierająca go większość parlamentarna powinna przynajmniej zainicjować procedurę zmiany ustawy zasadniczej.
– Gdy pracowałam w TK, nie przypominam sobie spraw, które tak ewidentnie były odkładane do „zamrażarki”, jak teraz to obserwujemy – dodaje Monika Florczak-Wątor, specjalistka prawa konstytucyjnego, która przez lata pracowała w biurze TK. Przyznaje, że czas rozpatrzenia spraw wpływających do TK nie był jednakowy, choćby choroba sędziego moga wydłużyć postępowanie. Tak było m.in. w latach 2004-2006, kiedy jeden z członków TK miał poważne problemy zdrowotne. Nie pamięta jednak, by wyznaczona rozprawa bez żadnego powodu była wielokrotnie odwoływana.
Pod koniec czerwca zwróciliśmy się do TK o informacje, w ilu przypadkach od 2017 r. zapadała decyzja o zmianie terminu rozprawy, zmianie składu orzekającego. „Rozpatrzenie wniosku wymaga (…) analizy różnorodnych informacji z punktu widzenia oceny prawnej możliwości ich udostępnienia, jak też konieczność ustosunkowania się do stosunkowo obszernego przedmiotu wniosku” – brzmi odpowiedź. Wniosek ma być rozpatrzony do 30 sierpnia.
– To stwarzanie problemu w dostępie do informacji o działaniu konstytucyjnych organów państwa – mówi prof. Mirosław Wyrzykowski, sędzia TK w stanie spoczynku. Podkreśla, że nie ma przeszkód prawnych, które powodowałyby niemożność udostępnienia tych danych.
– To już nie jest trybunał, którego rozprawy były otwarte dla publiczności, a pełnomocnicy procesowi stron mogli swobodnie uzyskać dostęp do akt prowadzonej sprawy – mówi dr Tomasz Zalasiński, radca prawny z Kancelarii DZP, który od lat reprezentuje przed TK m.in. organizacje pracodawców, jednostki samorządu terytorialnego, grupy posłów. Prawdziwy problem, jego zdaniem, tkwi w tym, że dziś TK zdaje się częściej odwoływać rozprawy niż wydawać wyroki.
Zmiany, zmiany
Problemem są też, zdaniem rozmówców DGP, zmiany składów orzekających. – W wieloletniej pracy w TK nie pamiętam takiej skali, jaką można obecnie obserwować. Wręcz odwrotnie, były to sytuacje pojedyncze – mówi prof. Zubik. Jego zdaniem zasadą powinno pozostać wyznaczanie składów w raz ustalonej kolejności, tak co do ustalania przewodniczących, sprawozdawców, jak i pozostałych członków. Odstępstwa od tego, niekiedy konieczne, powinny znajdować wyraźną podstawę i racjonalne uzasadnienie. Uniknie się dzięki temu zarzutu arbitralności postępowania.
Monika Florczak-Wątor przypomina, że wyznaczanie sędziów do składu orzekającego reguluje art. 38 ust. 1 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK. Czyni to prezes trybunału według kolejności alfabetycznej, uwzględniając rodzaje, liczbę oraz kolejność wpływu spraw. I jest tylko jeden wyjątek od tej zasady. Ustęp 2 tego samego przepisu przewiduje, że prezes w uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza ze względu na przedmiot rozpoznawanej sprawy, może wyznaczyć sędziego sprawozdawcę, odstępując od kryteriów. – Obecna praktyka wyznaczania składów orzekających i częstotliwość dokonywania zmian w tych składach jest sprzeczna z zasadami ustawowymi, a przy tym zupełnie nietransparentna. Nie przypominam sobie, żeby zarzuty dotyczące manipulowania składami orzekającymi były podnoszone przed 2015 r. tak, jak obecnie to ma miejsce – podkreśla Florczak-Wątor. I podaje przykłady: Do zmian w składzie dochodziło choćby w sprawie z wniosku RPO o zbadanie tzw. ustawy inwigilacyjnej (ostatecznie rzecznik wycofał wniosek). Roszady miały miejsce również podczas badania samej kwestii kadencyjności RPO. Tu do zmiany doszło na chwilę przed kolejnym wyznaczonym terminem.
Wtóruje jej dr Zalasiński. – Pamiętam, gdy w 2017 r. trybunał zmierzał do wydania rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy kluczowe stanowiska Sejmu i Rady Ministrów zostały złożone dzień przed rozprawą i nie sposób było poddać ich rzetelnej analizie. Co więcej, dzień przed rozprawą dokonano także zmiany składu orzekającego. Tymczasem w sprawie tej (syg. akt K 24/14) TK miał orzekać o kluczowych kwestiach dotyczących finansowania zadań własnych przekazywanych przez ustawodawcę jednostkom samorządu terytorialnego – opisuje. Wnioskodawcy (sześć JST) uznali, że w ten sposób pozbawia się ich możliwości przedstawienia stanowiska wobec tez Sejmu i Rady Ministrów, naruszając tym samym zasady sprawiedliwości proceduralnej. – W efekcie te sprawy zostały z TK wycofane, by uniknąć negatywnych skutków orzeczenia wydanego w sposób nierzetelny – podkreśla.
Votum separatum
Właśnie rzetelność jest wątkiem podnoszonym przez rozmówców DGP. – Weźmy sprawę aborcyjną. W uzasadnieniu orzeczenia faktycznie nie ma analizy całej treści przepisu, o którym orzekł TK. Trudno się zorientować, czy sędziowie dostrzegli wielość sytuacji objętych tym przepisem, który uznali za niekonstytucyjny. Czytelnik nie dowie się, czy przepis ten obejmował tak delikatne sytuacje, jak śmierć płodu w trakcie ciąży, wada płodu w przypadku bezmózgowia, co z ratowaniem jednego płodu po obumarciu innego w przypadku ciąży mnogiej itd. Te problemy zupełnie nie wybrzmiały w orzeczeniu – ocenia prof. Zubik.
Co ciekawe, krytyczne głosy płyną też z samego trybunału. W sprawie K 1/20, kiedy TK uznał przesłankę embriopatologiczną za niezgodną z konstytucją, decydował pełen skład. Votum separatum złożył Leon Kieres, a zdanie odrębne – Piotr Pszczółkowski. Zdanie odrębne do uzasadnienia wyroku zgłosili: Zbigniew Jędrzejewski, Mariusz Muszyński, Jarosław Wyrembak.
I tak np. sędzia Pszczółkowski napisał, że TK dokonał błędnej wykładni (nadinterpretacji) wskazanych w sentencji wzorców kontroli, a ponadto, nieprawidłowo dokonując oceny proporcjonalności ograniczenia ochrony dobra prawnego, jakim jest życie w fazie prenatalnej, uwzględnił tylko jedną perspektywę – ochrony życia w fazie prenatalnej, a pominął perspektywę kobiet. Zauważył, że inicjatorem postępowania przed trybunałem była grupa posłów, która reprezentuje środowisko polityczne z większością parlamentarną wystarczającą do podjęcia w Sejmie prac nad zmianą ustawy o planowaniu rodziny.
Sędzia Wyrembak, choć zaaprobował kierunek rozstrzygnięcia przyjęty w sentencji wyroku, to nie zaakceptował pisemnego uzasadnienia. Przedstawione argumenty „sytuują wyrok w bardzo mglistej i powikłanej perspektywie aksjologicznej, etycznej, moralnej”, a „niektóre z nich są jurydycznie bardzo wątpliwe, a niektóre lakoniczne i dość zagadkowe”. Z kolei w sprawie sygn. akt Kp 1/19, kiedy TK badał, na wniosek prezydenta, tryb nowelizacji kodeksu karnego, zdanie odrębne złożył Mariusz Muszyński, oceniając wyrok krytycznie. Napisał: „Trybunał popełnił w nim szereg błędów zarówno w kwestii metodologii działania, jak i sposobu oraz logiki argumentacji”.
Zdaniem dr. Zalasińskiego w niektórych przypadkach można mieć nawet wątpliwości, czy TK, wydając rozstrzygnięcie, nie stracił z pola widzenia treści Konstytucji RP i towarzyszących jej wartości. – Jednym z najtrudniejszych do przyjęcia orzeczeń był dla mnie wyrok w sprawie Krajowej Rady Sądownictwa (sygn. akt K 12/18). TK rozpoznał wniosek o znaczeniu ustrojowym w składzie pięciu sędziów na posiedzeniu niejawnym (choć powinien to uczynić w pełnym składzie na rozprawie) i stwierdził, że KRS „nie jest częścią polskiej tradycji ustrojowej”, dlatego ustawodawca może ukształtować jej skład w sposób dowolny. Warto zauważyć, że w tej sprawie siedmiu sędziów TK wystąpiło publicznie z votum separatum wobec sposobu rozpatrzenia – mówi.
Czas ma znaczenie
Również tempo prac TK jest, zdaniem pytanych prawników, sprawą dyskusyjną. – Konstytucja tylko w jednym przypadku określa maksymalne ramy czasowe rozpatrywania sprawy przez TK. Artykuł 224 ust. 2 konstytucji przewiduje, że jeśli prezydent zwróci się do TK z wnioskiem o kontrolę prewencyjną ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym, to „Trybunał orzeka w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku” – mówi Monika Florczak-Wątor. Ustawa o organizacji i trybie postępowania przed TK nie określa natomiast ram czasowych rozpatrywania innych spraw przez TK. Jej art. 69 przewiduje, że TK powinien zbadać wszystkie istotne okoliczności, a zatem może sprawę rozstrzygnąć dopiero, gdy zostanie ona wszechstronnie wyjaśniona. Nie oznacza to jednak, że TK ma zupełną swobodę i może rozpoznawać sprawę latami. Jest związany treścią art. 45 ust. 1 konstytucji, z którego wynika, że każdy ma prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki. – W doktrynie wielokrotnie podkreślano, że priorytetowo powinny być traktowane przez TK sprawy obywateli inicjowane ich skargami konstytucyjnymi i sprawy dotyczące obywateli inicjowane np. wnioskami RPO. Wnoszą je bowiem osoby, które znajdują się w trudnej sytuacji prawnej, dla których orzeczenie TK wydane po kilku latach może nie mieć już żadnego znaczenia – przypomina prawniczka.
Tymczasem, zdaniem prof. Zubika, pojawiła się „polityka kalendarzowa”. – Widać to choćby na przykładzie rozpatrywania wniosku w sprawie ustawy o RPO – ocenia. – Wniosek posłów koalicji rządzącej wpłynął we wrześniu 2020 r., gdy było jasne, że samodzielnie nie poradzi już sobie z powołaniem nowego RPO. Kilkakrotnie przekładano terminy rozpraw. Gdy wreszcie orzeczenie zapadło w połowie kwietnia 2021 r., TK odroczył moment wejścia w życie wyroku o trzy miesiące. Niemniej na uzasadnienie do orzeczenia przyszło czekać kilka tygodni. Sytuacja ta nie dawała zatem szans na dostosowanie przepisów przez ustawodawcę w racjonalnej procedurze legislacyjnej – mówi. Doktor Zalasiński podkreśla, że sprawność prowadzenia działalności orzeczniczej przez TK uzależniona jest od wielu czynników. Nie wszystkie zależą wprost od organizacji pracy. Na przykład wniosek o kontrolę konstytucyjności prawa jest przesyłany uczestnikom postępowania (Sejm, prokurator generalny, czasami rząd lub minister) celem zajęcia stanowiska. Opóźnienie w jego przedstawieniu wywołuje przewlekłość w postępowaniu. Czasami nie sposób tego uniknąć. – W praktyce orzeczniczej TK sprzed 2015 r. można było dostrzec jednak prawidłowość, że w perspektywie kwartału od doręczenia ostatniego ze stanowisk odbywała się rozprawa i zapadał wyrok. Obecnie mam w referacie sprawy, w których stanowisko ostatniego uczestnika wpłynęło trzy lata temu – stwierdza ekspert.
