Wojciech Hermeliński orzekał w sprawie reprywatyzacji, a parlament, nowelizując kodeks postępowania administracyjnego, powoływał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W rozmowie z DGP sędzia ocenia zmiany, które wywołały spór na linii Polska–USA–Izrael
Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, którą dziś zajmą się senackie komisje, wywołała konflikt dyplomatyczny z USA i Izraelem. PiS i opozycja tłumaczą, że regulacje są realizacją wyroku TK z maja 2015 r. Pan zasiadał wówczas w składzie orzekającym. Czy rzeczywiście ustawa realizuje ten wyrok i intencje, które wówczas przyświecały Trybunałowi?
Nie widzę odejścia od istoty naszego wyroku. Uznaliśmy, że fragment przepisu jest niekonstytucyjny i ustawodawca miał to naprawić. Choć projekt noweli jest szerszy niż trybunał orzekał. Przewodniczyłem wówczas 5-osobowemu składowi, który odnosił się do pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie było potrzeby rozpatrywania go w dużym składzie, bo to nie była sprawa skomplikowana. Właściciel nieruchomości warszawskiej, która przeszła na rzecz gminy m.st. Warszawy, nie złożył w terminie wniosku o tzw. własność czasową. A art. 7 dekretu Bieruta przewidywał taką możliwość i dawał na to pół roku. Dekret komunalizował nieruchomości, ale tylko grunty, budynki zostawały przy właścicielach. Potem w 1947 r. skarżący wystąpił do prezydenta Warszawy o przywrócenie terminu i ten się zgodził. Do 2011 r. była cisza i wówczas samorządowe kolegium odwoławcze unieważniło decyzję przywracającą termin, wychodząc z założenia, że jest on nieprzywracalny. Większość prawników się do tej tezy przychyla. Od tego skarżący wnieśli skargę do WSA.
Czego dotyczyła istota zagadnienia?
Sąd powiedział, że z jednej strony jest zasada legalizmu, czyli art. 7 konstytucji, stanowiący, że władze działają w granicach i na podstawie prawa, a z drugiej strony jest art. 2 konstytucji, czyli kwestia zaufania obywateli do państwa. Czyli z jednej strony trwałość i stabilność orzeczeń, z drugiej kwestia, że nie mogą funkcjonować orzeczenia, które są wadliwe prawnie. Sąd sam nie mógł rozstrzygnąć wątpliwości i wywodził w pytaniu, że nie ma podstaw, by w nieskończoność umożliwiać podważanie decyzji nawet wydanych z naruszeniem prawa, bo one w jakimś momencie muszą stać się prawomocne i ostateczne, żeby nie można było ich zakwestionować. A z tym się wiąże potrzeba stabilności prawa – decyzji administracyjnych czy wyroków sądowych. Podstawą był tu art. 156 k.p.a., który wymieniał przesłanki unieważnienia decyzji. Istotne jest sformułowanie „z rażącym naruszeniem prawa”, bo to było objęte pytaniem prawnym sądu i tylko w tym zakresie TK mógł się wypowiedzieć, gdyż nie może wykraczać poza zakres pytania. Doszliśmy do wniosku, że ten przepis jest tu wadliwy w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Czyli faktycznie zgodziliśmy się z wątpliwościami sądu, czy nawet jeśli decyzja była wydana z naruszeniem prawa, ale upłynęło od niej dużo czasu, to nie można jej podważać.
Ten upływ czasu jest jednym z kluczowych zagadnień. Nowela daje dwa terminy – 10 i 30 lat. Nie będzie można uchylić żadnej decyzji administracyjnej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeśli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a nawet wcześniej, jeśli wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast z mocy prawa umorzone mają być wszystkie postępowania administracyjne, jeśli od wydania decyzji upłynęło 30 lat. Tu przepisy obejmą wszystkie decyzje administracyjne. Co pan sądzi o tej propozycji?
Jeśli chodzi o terminy, to TK powiedział, że to ustawodawca musi ten termin wyważyć. Trybunał nie miał tytułu, żeby wskazywać, ile to ma być lat. Nie wypowiadał się też na temat toczących się już postępowań i tego, co dalej z nimi zrobić. Choć w ustawie widzę dwie rzeczy, które mogą budzić wątpliwości. Art. 2 ust. 1 ustawy mówi, że do postępowań, które się toczą – przed wejściem w życie ustawy – stosuje się przepisy nowe. Tak się często czyni, to jest tzw. przechwycenie w locie. Nie jest to najszczęśliwsze dla osób, które mają wdrożone postępowania administracyjne. Jest też ust. 2 tego artykułu dotyczący automatycznych umorzeń spraw, które mają ponad 30 lat. Uważam, że jest tu bardzo prawdopodobne naruszenie konstytucji. To podobnie jak w przypadku ustawy o KRS, gdzie w oparciu o wyrok TK ustawodawca stwierdził, że należy umorzyć wszystkie postępowania nominacyjne, które toczyły się przed KRS, w których skarżący wnieśli o odwołanie do SN. Tu hurtowo zostały wszystkie postępowania umorzone. I nawet ta nowa izba SN Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w jednym ze swoich orzeczeń uznała, że ten przepis jest niezgodny z konstytucją. Dla mnie to jest naruszenie art. 2 ustawy zasadniczej – zasady zaufania do państwa. Te osoby składały wnioski w trakcie stanu prawnego, który nie przewidywał żadnego terminu. I teraz nagle stawia się je przed faktem dokonanym. Choć słyszałem wypowiedź ministra Kalety, że to dotyczy tylko postępowań administracyjnych, unieważnieniowych. A jeśli chodzi o postępowania sądowe, to ich to nie dotyczy. Boję się, że tu będą problemy interpretacyjne.
Czyli co do zasady rozwiązanie jest prawidłowe, ale próba przecięcia roszczeń w tej chwili spraw, które są w toku, może budzić wątpliwości?
Tak, to budzi wątpliwości. Szczególnie umorzenie. Tu powinny być przepisy przejściowe. Pamiętam taką sprawę przed TK o sygn. SK 12/03 – chodziło o tzw. przedsąd wprowadzony w procedurze cywilnej i stosowany przez Sąd Najwyższy. Nie było tej instytucji jako takiego wstępnego oglądu kasacji do roku 2001. Po tym roku ustawodawca wprowadził przedsąd. 1 lipca się zmieniały przepisy. I osoby, które złożyły kasacje do SN, zanim zmieniły się przepisy, też zostały postawione przed faktem dokonanym. SN powiedział – trudno, ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów przejściowych, więc stosujemy ściśle ten przepis. Od 1 lipca te kasacje będą umorzone. Było to z krzywdą dla skarżących, bo składając kasację, skąd mogli wiedzieć, że za miesiąc będą wymagane nowe przesłanki. Ostatecznie TK uznał, że te przepisy są niekonstytucyjne przez to, że nie ma przepisów przejściowych. Tu też by się takie przydały. Ale rozumiem, że ustawodawcy chodziło o to, by poutrącać te postępowania.
Problemem jest wyważenie racji między pewnością stanowionego i wykonywanego prawa a prawem do własności i możliwości zgłaszania roszczeń przez osoby, które zostały pozbawione majątku, czy ich rodziny, nawet wbrew komunistycznemu prawu?
Oczywiście. Tu mówimy o dekrecie bierutowskim, ale przecież ten przepis 156 k.p.a. stosuje się do innych spraw. Są sprawy z ustawy o nacjonalizacji podstawowych działów gospodarki, ustawy o reformie rolnej, o nacjonalizacji aptek itd. To skrócenie terminu utrudni dochodzenie swoich praw osobom, które wnoszą wnioski o odszkodowanie czy przywrócenie własności. Ale są też i krótsze terminy, np. w ustawie o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym jest termin 12 miesięcy na unieważnienie decyzji o lokalizacji inwestycji. W omawianym projekcie ustawodawca idzie dalej niż wyrok, ale ma do tego prawo.
Czy te terminy 10 i 30 lat są racjonalne?
Co do tych 30 lat to projektodawcy stosują podobieństwo z kodeksu cywilnego, gdzie mówi się o zasiedzeniu. Po 30 latach nawet w złej wierze uzyskuje się zasiedzenie. Dlatego zgodziłbym się z tym terminem. Natomiast termin 10 lat to dosyć krótko. Trzeba mieć na uwadze, że co prawda minęło wiele lat od decyzji władz komunistycznych, ale są różne sytuacje życiowe. Może ktoś się dowiedział dopiero teraz, że przysługują mu możliwości uzyskania zwrotu jakiejś nieruchomości. Gdyby to był 20-letni okres, może byłyby większe szanse. I może stąd się bierze zaniepokojenie ze strony środowisk żydowskich, chociaż uważam, że tu nie ma podstaw.
Dlaczego?
Odnoszę wrażenie, że to wynika z nieznajomości i naszego ustawodawstwa, i tej noweli. Przeglądałem dekret bierutowski i pierwsze ustawy po 1945 r. o mieniu poniemieckim i porzuconym. Potem dekret krajowej Rady Narodowej z 1946 r. One przewidywały tylko dwie kategorie majątku. Majątek poniemiecki ex lege przechodził na własność państwa. A majątek opuszczony – jeżeli nie zgłaszał się żaden właściciel sprzed 1939 r. czy spadkobierca – był brany pod zarząd likwidacyjny, a potem był przydzielany poszczególnym ministerstwom czy samorządowi terytorialnemu. On przechodził, mówiąc górnolotnie, na rzecz narodu, chociaż to nie do końca prawda. I nie było tu zróżnicowania, że np. mienie żydowskie jest w gorszym reżimie, a obywateli polskich w lepszym. Każdy właściciel majątku sprzed 1 września 1939 r., bez względu na narodowość, miał prawo domagać się przed sądem grodzkim prawa do przywrócenia mu posiadania nieruchomości.
Uważa pan, że nie ma powodu do takiej burzy?
Aż do takiej nie. Środowiskom żydowskim chodzi chyba nie o to, że nie mogą domagać się poszczególnych jednostek majątkowych, tylko o tzw. mienie bezspadkowe, które – jak twierdzą i jak ja to rozumiem – gdzieś pozostało i zostało przejęte przez Skarb Państwa. Rozumiem, że w związku z Holokaustem i wymordowaniem większości właścicieli tych nieruchomości nie było spadkobierców i nie miał się kto o to upomnieć. Teraz wyodrębnienie tego majątku byłoby dosyć trudne, bo część tego majątku, podobnie jak część majątku osób narodowości polskiej, które się nie zgłosiły po ten majątek, też przeszła na rzecz państwowych osób prawnych lub samorządu.
Roszczenia dotyczące mienia bezspadkowego są bezpodstawne?
One są w sensie prawnym bardzo trudne do udowodnienia i wyodrębnienia, by następnie zwrócić je gminom. Jest przecież komisja powołana na wzór tej, która zwracała nieruchomości Kościołowi katolickiemu, która ma na celu zwrot nieruchomości gminom żydowskim. Tu zaspokojenie częściowo już jest. Już nie chcę wnikać, jak to było z tym majątkiem – on był też przez niektórych obywateli polskich, jak opisują historycy, w sposób niezbyt chwalebny przejmowany. Ale nie wyobrażam sobie, jak go teraz wyodrębnić. Nie może być hurtem stwierdzone, że taki a taki majątek należy się spadkobiercom narodowości żydowskiej, bo został przejęty przez państwo czy osoby prywatne. Jest droga, tak jak i dla obywateli polskich, domagania się zwrotu nieruchomości. A jeżeli to niemożliwe, to można się starać o odszkodowanie.
Rozumiemy, że ani wasze orzeczenie z 2015 r., ani nowelizacja k.p.a. nie mają związku ze sprawą tzw. mienia bezspadkowego?
Nie mają. Gdy orzekaliśmy, nawet nam do głowy nie przyszło, że tego rodzaju problem może powstać. Koncentrowaliśmy się na dekrecie o przejęciu gruntów warszawskich i na jednym fragmencie artykułu k.p.a. Nie braliśmy pod uwagę tego rodzaju następstw. Tam nie pojawia się wątek odszkodowań dla Żydów. Ta ustawa w ogóle nie dotyczy takich roszczeń. Dotyczy k.p.a., a on się stosuje do wszystkich postępowań reprywatyzacyjnych.
A co z odszkodowaniami? Czy ktoś, komu sprawa w toku zostanie przecięta przez nowe przepisy, zachowa prawo, by zawalczyć o odszkodowanie?
Odszkodowanie to droga cywilna. Dla mnie jest oczywiste, że jeżeli ktoś nie udowodni, że decyzja nacjonalizacyjna czy komunalizacyjna została unieważniona, to nie ma szans przed sądem cywilnym na odszkodowanie. Jedyna chyba szansa to uzyskanie tzw. prejudykatu w oparciu o art. 417 kodeksu cywilnego, stwierdzającego tzw. bezprawie legislacyjne. Jedynym środkiem w tym zakresie byłaby skarga konstytucyjna do TK o kontrolę konstytucyjności zakwestionowanego przepisu.
Ale nie mogę pójść do sądu i powiedzieć – nie chcą mi zwrócić, bo zmieniła się ustawa, ale proszę mi za to zapłacić?
Można by pójść do urzędu, powiedzieć: „ja jestem spadkobiercą pana takiego a takiego, miałem grunt w Warszawie i domagam się zwrotu nieruchomości”. Wtedy urzędnik powie, że jest taki a taki przepis, że nie dostanę zwrotu. Ja wtedy mógłbym złożyć skargę do Trybunału Konstytucyjnego, tak jak wyżej wspomniałem, żeby ten przepis został uznany za niezgodny z konstytucją. To byłaby jakaś droga, ale by to trwało latami. Dopiero gdyby trybunał uznał przepis za niekonstytucyjny, można by się domagać zwrotu czy odszkodowania. Ale powodzenia na tej drodze raczej bym nie wróżył.
Czyli ta ustawa de facto kończy reprywatyzację w Polsce? Bo jeśli tak, to czy jest sens, by oprócz tej ustawy, która dotyczy spraw administracyjnych, przeprowadzić też jakąś dużą ustawę reprywatyzacyjną?
Sens zawsze jest, tylko jest już strasznie późno. Pamiętamy, jakie były projekty. Choćby tzw. mała ustawa reprywatyzacyjna, która też wywołała zaniepokojenie środowisk żydowskich, szczególnie w Stanach Zjednoczonych, choć może w mniejszej skali. Oczywiście taki akt jest potrzebny. Przecież uregulowane zostało – i to był wzór – mienie zabużańskie. Uznano, że 20 proc. wartości nieruchomości pozostawionych za obecnymi granicami Rzeczypospolitej to wystarczające odszkodowanie i to zostało zaakceptowane. Dzięki temu w zasadzie wszystkie roszczenia zabużan zostały chyba w 100 proc. zaspokojone. I podawano tę zasadę jako przykład dla ustaw reprywatyzacyjnych, jeśli chodzi o pozostałe mienie. Ale zawsze Skarb Państwa mówił, że nie stać go na wypłaty nawet rzędu 20 proc. Tu suma byłaby większa, bo tych roszczeń zabużańskich tak wiele nie było. Czechy, Słowacja – wszyscy to dawno załatwili, a Polska jakoś nie może. Uważam, że nasz wyrok z 2015 r. zostaje teraz wykorzystany, żeby utrudnić co najmniej możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych czy zwrotu nieruchomości znacjonalizowanych czy skomunalizowanych.
Ale ta nowela może dotyczyć też innych kwestii niż reprywatyzacja – są przecież takie sprawy jak wywłaszczenia pod drogę publiczną, pozwolenia na budowę, koncesje. Wszędzie tam mamy do czynienia z rozstrzygnięciami na drodze administracyjnej.
Nie można tego wykluczyć, bo art. 156 k.p.a. mieści się w rozdziale mówiącym o uchyleniu, zmianie albo stwierdzeniu nieważności decyzji. Wszystkich decyzji. Choć jeśli chodzi o drogi publiczne, to tu akurat jest specustawa. Ale jeśli nie ma szczególnych przepisów, to te projektowane mają zastosowanie także do innych spraw, które dotyczą nie tylko nieruchomości. Mogą być też inne decyzje administracyjne – dotyczące szkolnictwa czy służby zdrowia – sądy administracyjne rozpatrują też takie kwestie. Tak więc to może mieć bardzo szeroki zakres, ale głównie to będzie uderzało w kwestie dotyczące wywłaszczeń.
Przepis mówi „albo 10 lat, albo nieodwracalne skutki prawne”. Czy tego typu rozwiązanie może być stosowane do spraw, gdzie termin jest krótszy niż 10-letni? Wyobraźmy sobie, że jest realizowana jakaś duża inwestycja, dla której wadliwie wydano decyzje środowiskowe. Inwestycja powstaje, ale okazuje się, że z naruszeniem prawa. Do tego typu spraw też to mogłoby być stosowane?
Myślę, że tak, chyba że byłyby inne przepisy szczególne. Ale w nich terminy mogą być krótsze.
Gdyby senatorowie mieli teraz skorygować tę ustawę, to w jakich kierunkach powinny iść zmiany?
Senat zlecił kilka opinii, ale czytałem w państwa gazecie, że są zaniepokojeni art. 2 ust. 2, mówiącym o umorzeniu spraw w toku. Na tym się na pewno skupią i uważam, że powinni. Ja się tu dopatruję naruszenia art. 2 konstytucji. Powinno się dać szansę tym osobom, które złożyły wnioski czy skargi do organów administracji i sądów administracyjnych, żeby się toczyły w oparciu o dotychczasowe przepisy.
Czyli Senat powinien ją poprawić, ale nie odrzucać?
Ustawa jest wykonaniem wyroku trybunału. To długo trwało, minęło ładnych parę lat od naszego orzeczenia, na które dziś projektodawcy się powołują. Ustawodawca poszedł w kierunku przez nas wytyczonym, ale szerzej. Nie mogę mieć o to pretensji. Od strony formalnej miał prawo to zrobić. Materialnie, merytorycznie – obawiam się tego terminu 10-letniego, a przede wszystkim umorzenia.