Dzisiejsze społeczeństwa na tyle różnicują się wewnętrznie i są tak dynamiczne, że prawo za tym nie nadąża. I sama konstytucja nie jest w stanie rozwiązywać problemów społecznych - mówi dr Paweł Skuczyński z Katedry Filozofii Prawa i Nauki o Państwie WPiA UW, współautor (obok Karola Muszyńskiego) monografii pt. „Rozwój i kryzys konstytucji społecznej. Przypadek samorządów zawodowych
Czym jest konstytucja społeczna pojawiająca się w tytule pana książki?
Na początek trzeba wyraźnie powiedzieć, że w książce przede wszystkim spróbowaliśmy wytłumaczyć sytuację związaną z funkcjonowaniem samorządów zawodowych w Polsce. Zrobiliśmy to przez pryzmat teorii określanej jako „konstytucjonalizm społeczny”. Nie jest to tylko socjologiczne badanie konstytucji, choć to też ważny aspekt naszych badań. Nurt ten dostrzega wyraźnie, że zmienia się funkcja i rola konstytucji we współczesnych państwach. W ten sposób nie jest już ona, podobnie jak całe prawo, centralnym systemem społecznym i nie jest w stanie integrować całego społeczeństwa.
Dlaczego tak się dzieje?
Bo dzisiejsze społeczeństwa na tyle różnicują się wewnętrznie i są tak dynamiczne, że prawo nie nadąża za tymi zmianami. I sama konstytucja pozostaje tylko aktem w ramach jednego z podsystemów społecznych, jakim jest prawo. To oczywiście powoduje, że należy inaczej patrzeć na funkcję regulacyjną konstytucji – ona nie jest w stanie rozwiązywać problemów społecznych. Musi być w stałej relacji z innymi podsystemami społecznymi, czyli być otwarta właśnie na tę oddolnie kształtującą się konstytucję społeczną.
Ale czym ona jest?
Konstytucja społeczna to układ oddolnie ukształtowanych podmiotów oraz kształtowane przez nie normy danego podsystemu społecznego. Chodzi o podmioty, które są w stanie samodzielnie tworzyć takie normy, ponieważ są dostatecznie zorganizowane i dysponują odpowiednią wiedzą. Mogą to być samorządy, organizacje społeczeństwa obywatelskiego, dialogu społecznego itp. Ich cechą wspólną jest to, że są w stanie w sposób oddolny rozpoznawać w pierwszej kolejności problemy danego obszaru społecznego i podejmować kolektywnie dotyczące go decyzje. Dla systemu prawnego i politycznego jest to na tym wczesnym etapie niedostępne, wiedza o problemach dociera do nich dopiero potem. Dlatego bardzo ważne jest, by współczesny konstytucjonalizm uwzględniał te wszystkie procesy oddolnego kształtowania się społecznej normatywności. Konstytucja z 1997 r. stworzyła do tego warunki, jednak w praktyce rządzenia tak się nie stało.
Te instytucje nie istniałyby bez konstytucji. Czy więc faktycznie są „oddolne”?
I tak, i nie. Do konstytucji społecznej można zaliczyć kilka grup podmiotów uregulowanych w pierwszym rozdziale ustawy zasadniczej. Są to właśnie organizacje społeczeństwa obywatelskiego (fundacje, stowarzyszenia), a także partnerstwa i dialogu społecznego (związki zawodowe, organizacje pracodawców), wreszcie samorządy (terytorialny, zawodowy). Te ostatnie funkcjonują oczywiście na podstawie ustawy. Ale modelowo powinny powstawać z inicjatywy grup zawodowych, które są w stanie zrzeszyć się i uznawać się za dojrzałe do utworzenia samorządu. Przykładowo odrodzenie samorządności w zawodach medycznych to inicjatywa lekarzy, pielęgniarek i położnych itp. Ale gdy były próby tworzenia samorządu odgórnie, to bardzo często nie wychodziły. Klasycznym przypadkiem jest tu samorząd psychologów, który się nie ukonstytuował mimo uchwalenia stosownej ustawy.
Dlaczego panowie skupiają się właśnie na samorządzie zawodowym?
Po pierwsze, jest to wynik moich długotrwałych zainteresowań. Współautor badań dr Karol Muszyński zaś od lat zajmuje się funkcjonowaniem związków zawodowych. Dostrzegliśmy, że choć może się wydawać, że to podmioty z nieco różnych obszarów, to zachodzi tu bardzo dużo analogii. Po drugie, nie było też do tej pory badań, które obejmowałyby wszystkie samorządy zawodowe i ich udział w tworzeniu prawa. Były tylko fragmentaryczne i dotyczyły raczej zawodów medycznych lub prawniczych. Po trzecie, uważamy, że samorządność zawodowa i jej rola w Polsce jest niedoceniana.
To znaczy?
Gdy popatrzy się na rozwój tej samorządności, to mamy okres jej odradzania się, bliskiej współpracy z parlamentem i wpływania na ustawodawstwo na przełomie lat 80. i 90. Po 1997 r. mamy punkt kulminacyjny jej rozwoju. Później zaczyna się gwałtowny spór o rolę samorządów zawodowych. Pojawiają się różnego rodzaju ruchy deregulacyjne, postrzeganie samorządów jako grup interesów. Naszym zdaniem te spory wskazują na narastające szersze zjawiska ustrojowe: odwracanie się państwa od społeczeństwa, uznanie, że to rząd jest od kreowania polityk publicznych, który oczywiście może zasięgać informacji u partnerów społecznych, ale wcale nie musi. Naszym zdaniem od 2004–2005 r. stworzyło to kontekst ustrojowy do tego, co w pracy nazwaliśmy dryfem w kierunku autorytaryzmu, który znalazł swoje ujście w 2015 r., kiedy wybuchł kryzys konstytucyjny.
Ale czy samorządy zawodowe nie powinny być grupami interesów? W przypadku samorządów prawniczych często słychać głosy krytyki ze strony ich członków, że za mało zajmują się zabieganiem o ich interesy, a za dużo kwestiami ogólnych zasad prawa, interesu społecznemu itp.
My nie twierdzimy, że samorządy nie bywają grupami interesów. To ich bardzo ważna funkcja. W książce przeciwstawiamy się podejściu, że z jednej strony mamy organizacje zajmujące się interesami swoich członków – takie jak samorządy czy związki zawodowe, a z drugiej idealistycznie postrzegane społeczeństwo obywatelskie z fundacjami i stowarzyszeniami, które zajmują się tylko interesem publicznym. Te ostatnie miałyby wpływać na polityki publiczne i być partnerem dla rządu, a te pierwsze nie bardzo, bo dbają tylko o swoje interesy. Uważamy, że to kompletnie fałszywy obraz. Każdy podmiot społeczny, każda zorganizowana grupa kieruje się pewnym interesem. Kluczowe jest to, że to te grupy znają problemy związane np. z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości czy ochrony zdrowia i są w stanie na podstawie tej wiedzy formułować postulaty dotyczące polityk publicznych, tzw. innowacje instytucjonalne. Bez nich państwo okazuje się o wiele mniej skuteczne. Kryzys zdrowotny ostatnich lat pokazał najdobitniej, że rząd bez wsparcia partnerów samorządowych nie był w stanie sobie radzić.
I według pana w Polsce władze nie przyjmują tej perspektywy?
Nie jest to dostrzegane. Samorządy są zredukowane do grup interesów i nikt nie chce ich postrzegać jako partnerów w poszczególnych politykach publicznych. Same się trochę do tego dostosowały. Mają swoje interesy, więc znalazły sposoby docierania do rządu, głównie na poziomie dyrektorów departamentów czy wiceministrów i w ten sposób próbują je załatwiać. Mamy więc dwa poziomy – nieformalnie działających grup interesów oraz ten, na którym oficjalnie wszyscy deklarują, że partnerstwo rządu z samorządem byłoby świetne, ale nie może go być, bo rząd nie chce słuchać i nie jest tym zainteresowany, a samorządy są grupami interesów. To system, z którego bardzo trudno wyjść, a on napędza dalsze procesy i stwarza warunki do politycznego populizmu. Bo jeśli obywatele nie mogą oddziaływać na politykę przez różne organizacje, to alternatywą jest oddziaływanie przez wybór lidera politycznego, który obieca najbardziej efektywne rozwiązanie problemów.
Wspominał pan o „dryfie w kierunku autorytaryzmu”. To ostatnie słowo od 2015 r. jest odmieniane przez wszystkie przypadki, więc prosiłbym o wyjaśnienie, na czym ten dryf polega.
Nie jest to nasza koncepcja – to pojęcie jest znane w naukach społecznych. Polega na tym, że napędzane są procesy zmierzające do kumulacji władzy, a kurczenia się przestrzeni wolności. Często te działania są zupełnie nieintencjonalne, nieświadome ze strony aktorów społecznych czy politycznych. My stawiamy tezę, że ten dryf został uruchomiony w Polsce na początku lat 2000. Po wejściu w życie nowej konstytucji ciężar zarządzania sprawami państwa wyraźnie przeniesiono z parlamentu na rząd. Jeszcze Jerzy Hausner zdawał sobie sprawę, że aby efektywnie zarządzać politykami publicznymi, rząd powinien mieć partnerów. Próbował stworzyć ramy zarządzania państwem na bazie dialogu społecznego, a także ustawę o samorządach zawodowych. Ale jak wiemy, jego plany nie zostały zrealizowane. Wtedy wykształciła się bardzo silna konkurencja między różnymi podmiotami, zwłaszcza partiami politycznymi, o to, kto będzie miał dominujący wpływ na polityki publiczne. A teoria dryfu mówi, że im bardziej wszyscy aktorzy są nastawieni na działania strategiczne, które wymagają kumulacji zasobów, wiedzy, władzy, poparcia społecznego, tym bardziej kurczy się przestrzeń dla partnerstwa i negocjacji, w których każdy w jakiejś mierze ze swoich interesów rezygnuje. My w kluczowym momencie odpuściliśmy to budowanie ram współpracy między rządem a podmiotami społecznymi, więc poszczególne podmioty działały coraz bardziej strategicznie. I na końcu mamy duopol, w którym różne podmioty opowiadają się po jednej albo drugiej stronie. Bo taka jest logika konfliktu, do którego prowadzi dryf. Organy, które dotąd wydawały się neutralne, zostały podporządkowane którejś ze stron. Bo w nieustannej konkurencji było naturalne, że podejmą takie próby, by zwiększyć swoje wpływy. Kryzys konstytucyjny z 2015 r., w którym władza sądownicza dostała się w orbitę silniejszych władz politycznych, można było przewidzieć. Pomijając już wyraźne zapowiedzi niektórych ruchów w programach partii politycznych.
Czy na ten dryf miało wpływ wejście do Unii? Dyskusja o politykach społecznych przeniosła się za granicę, a podmioty krajowe miały na nie mniejszy wpływ?
Powiedziałbym, że jeśli miało to wpływ, do raczej demobilizujący. Słusznie sądzono, że wejście do UE to wielki projekt modernizacyjny, ale nieco błędnie zakładano, że uruchomione procesy modernizacyjne dalej będą się toczyć same. Jak wiemy, po akcesji skoncentrowano się w znacznej mierze na inwestycjach w infrastrukturę w sensie materialnym. Pominięto natomiast inwestycje w podmioty społeczne i raczej biernie realizowano domniemane oczekiwania w ramach integracji. Widać to w sferze samorządności, bo np. samorządy zawodów budowlanych w dużej mierze zostały utworzone dlatego, że ktoś uznał to za najlepszy sposób uregulowania tych zawodów w świetle wymogów UE, choć Unia wcale nie wymagała od nas stworzenia tych samorządów. Potem okazało się, że być może utworzono samorządy odgórnie dla grup, które się na to nie nastawiały, jak choćby urbaniści. Później Jarosław Gowin, w ramach deregulacji zakładającej, że podmioty społeczne są źródłem patologii ograniczającej konkurencję, zlikwidował właśnie ten samorząd. Widać wyraźny kontrast między podejściami Hausnera i Gowina do relacji rządu i społeczeństwa.
Czy to, że kryzys konstytucji społecznej zbiegł się z kryzysem instytucji prawnych, jest przypadkiem czy też są to zjawiska ze sobą powiązane?
Kryzys konstytucji społecznej poprzedził kryzys konstytucyjny i stworzył dla niego warunki. Co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze – odwrócenie się państwa od społeczeństwa, a czasem wręcz aktywne zwalczanie podmiotów społecznych, momentami bardzo silna krytyka organizacji, doprowadziły do braku partnerstwa i współpracy, poszukiwania przez podmioty społeczne sposobów nieformalnego oddziaływania – czyli właśnie do kryzysu konstytucji społecznej. W konsekwencji, gdy kryzys konstytucyjny wybuchał, niewiele było podmiotów zainteresowanych aktywnym przeciwdziałaniem mu. A jeśli były, to postrzegały to w kategoriach strategicznych, czyli zastanawiały się, czy to będzie dla nich opłacalne. Dlatego ludzie spontanicznie wychodzili na zgromadzenia, zrzeszali się, by temu przeciwdziałać. Ale ruchy te nie zdołały się przekształcić w coś, co można nazwać podmiotem społecznym, czyli mogącym mieć trwałe ambicje wpływania na polityki publiczne, bo nie było do tego warunków. A nie było na długo wcześniej niż w 2015 r. Uważamy, że przekształcanie się spontanicznych ruchów społecznych w trwałą podmiotowość jest dużym wyzwaniem w ukształtowanej strukturze rządzenia. Po drugie, kryzys konstytucji społecznej nakręcił dryf, który na poziomie politycznym przybrał formę sporu o bardzo konkretne instytucje państwa i próby ich przejęcia.
Czy samorządy zawodowe mają siłę, by wyjść z tego kryzysu, czy musi to być inicjatywa polityczna?
Wydaje mi się, że samorządy zawodowe muszą wymyślić się na nowo. Nie mogą patrzeć w przeszłość i odwoływać się do takich koncepcji jak przedwojenny korporacjonizm albo nawet do sposobów działania z lat 90. XX w. Muszą też zrozumieć, że z ich bardzo wysokim statusem łączy się to, że nie mogą działać tylko jako grupy interesów. W książce proponujemy sposób wyjścia z tej sytuacji, oparty na wiedzy samorządów o funkcjonowaniu poszczególnych podsystemów społecznych – prawa, medycyny czy finansów. Uważamy, że w pierwszej kolejności powinny one tworzyć tzw. sieci organizacyjne, czyli nie uznawać, że same są najbardziej kompetentne do wpływania na polityki publiczne, ale nawiązać współpracę z innymi podmiotami, które działają w tym samym obszarze.
Na przykład?
Samorządy zawodów medycznych powinny współpracować nie tylko między sobą, ale też np. z organizacjami działającymi w obrębie zarządzania podmiotami medycznymi, zrzeszającymi pacjentów, towarzystwami naukowymi itp. Takie sieci organizacyjne mogę być bardzo elastycznymi strukturami. W ich obrębie będzie dochodzić do diagnozowania problemów związanych z funkcjonowaniem danego obszaru. Wspólne działanie powoduje to, że już na wstępie sformułowane diagnozy nie będą po prostu postulatami jakiejś grupy interesu. Następnie, dzięki wiedzy, którą mają tylko praktycy w danej dziedzinie, można formułować innowacje instytucjonalne. Samorządy wraz z innymi podmiotami powinny z takimi rozwiązaniami wychodzić, by rozwiązywać problemy, które zidentyfikowali, i przeciwdziałać zmianom społecznym, których dynamika prowadzi do bardzo szkodliwych zjawisk.
A to można zrobić bez udziału rządu?
Adresatem na pewno będzie rząd, bo to on jest kreatorem różnych polityk publicznych. Jednak moim zdaniem wychodzenie z taką inicjatywą może zachęcić go do partnerstwa. Bo rząd często nie ma wiedzy, by sformułować innowacje instytucjonalne, zanim problemy narosną. Ale jeśli rząd nie byłby do tego chętny, pozostaje oddziaływanie na opinię publiczną. Być może bardziej wyraźna postawa otwartości ze strony samorządów i ich partnerów mogłaby zadziałać. W książce analizujemy też postulat utworzenia Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Zawodowego, na wzór innych komisji wspólnych, które funkcjonują. Mogłaby ona być podzielona na podzespoły tematyczne (medyczny, prawny itp.). Wydaje się to dobrą formą instytucjonalizacji partnerstwa, ale musi to być poprzedzone stworzeniem sieci organizacyjnych przez samorządy starające się wyjść poza status grupy interesu.
Czy widzi pan w tym szczególną rolę samorządów prawniczych?
Nasze badania dotyczyły wszystkich samorządów, które są bardzo różne. Na pewno samorządy prawnicze byłyby w stanie lepiej niż inne zaprojektować zasady stałej współpracy z rządem, przełożyć to na postulaty normatywne. Jak wiadomo, współpraca samorządów zawodowych nie jest niczym nowym – choćby wpisanie art. 17 do konstytucji było efektem działania Konferencji Prezesów Samorządów Zawodowych. Obecnie działają różne regionalnie porozumienia samorządów zawodów zaufania publicznego. Podejmowane są też działania, by stworzyć takie porozumienie na poziomie ogólnopolskim – do jego inicjatorów należy Adwokatura. Jeśli nie będzie to miało na celu wyłącznie wymiany doświadczeń – choć to też bardzo ważne – lecz właśnie spowodowanie nowego otwarcia między rządem a samorządami zawodowymi i wymyślenia się przez nie na nowo, znalezienia innej roli niż grupy interesów, to należy tej inicjatywie mocno kibicować.
