Żaden akt prawa miejscowego nie może obowiązywać bez prawidłowo skonstruowanych przepisów końcowych. Niestety wcale nierzadko dochodzi do ich nieumiejętnego użycia. W większości takich sytuacji w odpowiedni sposób reagują organy nadzoru, eliminując całe uchwały czy zarządzenia. Ale zdarza się, że także one przepuszczają wadliwe konstrukcje.

Przepisy końcowe, jak wskazuje już sama ich nazwa, zajmują ostatnie miejsce w aktach prawa miejscowego. Zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej (rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.; Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: ZTP) są podzielone na trzy rodzaje:
  • przepisy uchylające,
  • przepisy o utracie mocy obowiązującej danego aktu,
  • przepisy o wejściu tego aktu w życie.
Obligatoryjne jest umieszczenie w każdym akcie prawa miejscowego przynajmniej ostatniego z nich, tj. przepisu o wejściu w życie. Pozostałe umieszcza się w razie potrzeby, dokładnie w podanej powyżej kolejności. Co ważne, w ramach tych przepisów nie zamieszcza się żadnych innych regulacji. Nieprawidłowe jest też umieszczenie w przepisach końcowych ogólnej regulacji stanowiącej np. że: „W sprawach nieuregulowanych uchwałą zastosowanie znajdują inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności ustawy stanowiącej podstawę wydania uchwały”.

przepisy uchylające

Jest to rodzaj regulacji końcowych umieszczanych w przypadku, gdy określone danym aktem prawa miejscowego nowe przepisy były poprzedzone regulacjami innego aktu. Przykładowo: na terenie gminy X obowiązuje regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który ma zostać zastąpiony nowym regulaminem. Rolą przepisów uchylających w takim przypadku jest wyeliminowanie z chwilą wejścia w życie nowych regulacji dotychczasowego regulaminu – aby uniknąć wątpliwości co do jego obowiązywania. Poprzestanie na domyślnym uchyleniu poprzedniego aktu przez odmienne uregulowanie sprawy w nowym prawie byłoby niewystarczające. Dodatkowo należy pamiętać, że przez tytuł uchwały należy rozumieć także oznaczenie dzienników urzędowych, w których została ogłoszona uchylana uchwała i jej ewentualne zmiany albo ostatni tekst jednolity i jego ewentualne modyfikacje. Jeżeli natomiast uchyla się kilka aktów prawa miejscowego, uchylane akty wymienia się w jednej jednostce redakcyjnej aktu uchylającego, zamieszczając je w punktach, w kolejności, w jakiej uchylane akty zostały uchwalone.
Tym samy nieprawidłowe będą zapisy:
  • „Uchyla się uchwałę nr X Rady Gminy Y z dniem 15 maja 2021 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Y”;
  • „W uchwale nr X Rady Gminy Y z 15 maja 2021 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Y traci moc par. 4”.
Właściwa konstrukcja powinna bowiem brzmieć:
  • „Traci moc uchwała nr X Rady Gminy Y z dniem 15 maja 2021 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Y (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 1234)”;
  • „W uchwale nr X Rady Gminy Y z dniem 15 maja 2021 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Y (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 1234) uchyla się § 4”.
Przepisy ZTP przewidują wiele dodatkowych regulacji odnoszących się do konstrukcji przepisów uchylających, jednakże w odniesieniu do aktów prawa miejscowego niemalże nigdy nie znajdują one zastosowania. Przykładowo, jeżeli nowa uchwała w sposób całkowity i wyłączny reguluje dany rodzaj spraw, a wyczerpujące wymienienie dotychczas obowiązujących regulacji w tym zakresie napotyka znaczne trudności, można wyjątkowo w przepisie uchylającym posłużyć się zwrotem: „Tracą moc wszelkie dotychczasowe przepisy dotyczące spraw uregulowanych w uchwale; w szczególności tracą moc...”. Co istotne, przepisowi uchylającemu nie nadaje się ogólnikowej treści, a w szczególności nie używa się zwrotu: „Tracą moc dotychczasowe przepisy sprzeczne z niniejszą uchwałą”.

przepisy o utracie mocy obowiązującej

Dość specyficznym, a przy tym niezwykle rzadko stosowanym rodzajem regulacji końcowych, są przepisy o utracie mocy obowiązującej. Ich rola jest bardzo zbliżona do roli przepisów uchylających, jednakże podstawową różnicą jest to, że przepisy uchylające odnoszą się do „starych” regulacji prawnych, natomiast te o utracie mocy obowiązującej umieszczane są w tym akcie, którego dotyczą.
Jak stanowią ZTP, przepis określający termin utraty mocy obowiązującej danego aktu albo jego poszczególnych przepisów zamieszcza się tylko w przypadku, gdy akt ten albo jego poszczególne przepisy mają obowiązywać w ograniczonym czasie. Innymi słowy: umieszcza się je wyłącznie w tzw. aktach czasowych, czyli takich, które z założenia już przy ich uchwalaniu mają obowiązywać wyłącznie przez określony czas (nie należy takich przepisów mylić z przepisami epizodycznymi).
Przepisowi o utracie mocy obowiązującej można nadać brzmienie, np. „Uchwała obowiązuje do dnia ...” albo „Przepisy §... tracą moc ...”.
Kiedy w praktyce możliwe byłoby posłużenie się w aktach prawa miejscowego przepisem o utracie mocy obowiązującej? Przykładowo, gmina X planuje utworzyć wraz z innymi gminami związek międzygminny, którego zadaniem będzie utrzymanie czystości i porządku na terenie gmin w nim uczestniczących. Radni podjęli już wymagane prawem uchwały w sprawie utworzenia związku oraz przyjęcia jego statutu. Procedura utworzenia związku jest jednak długotrwała, więc do czasu jej zakończenia zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku na swoim terenie każda gmina musi realizować sama (zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym związek nabywa osobowość prawną, a więc również przejmuje określone przekazane mu zadania publiczne, z chwilą ogłoszenia jego statutu w wojewódzkim dzienniku urzędowym). Rada gminy X podejmuje więc uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na swoim terenie, w którym przepisem o utracie mocy obowiązującej postanawia, że regulamin obowiązuje do dnia utworzenia związku. Na taką konstrukcję (bez wskazania konkretnej daty albo upływu określonego terminu) zezwalają ZTP. W tym zakresie stanowią one, że utratę mocy obowiązującej uchwały albo jej poszczególnych przepisów można uzależnić od wystąpienia zdarzenia przyszłego tylko w przypadku, gdy termin jego wystąpienia można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości i zostanie on urzędowo podany do wiadomości publicznej. Wówczas uchwała powinna określać formę urzędowego podania do wiadomości publicznej terminu wystąpienia takiego zdarzenia oraz organ właściwy do dokonania tej czynności. W podanym przykładzie będzie to obwieszczenie wojewody w sprawie ogłoszenia statutu związku publikowane we wskazanym powyżej wojewódzkim dzienniku urzędowym.

przepisy o wejściu w życie

Wydawać by się mogło, że przepisy o wejściu w życie nie są zbyt skomplikowane i trudno je uregulować w sposób nieprawidłowy. Praktyka prowadzi jednak odmiennych wniosków. Na początku należy przypomnieć, że tego typu regulacje są obligatoryjne dla każdego aktu prawa miejscowego. Zgodnie z ZTP w danym akcie zamieszcza się przepis określający termin jego wejścia w życie, chyba że określają go odrębne przepisy aktu wprowadzającego. Jednak w przypadku aktów prawa miejscowego praktycznie nigdy nie mamy do czynienia z odrębnymi od aktu głównego przepisami wprowadzającymi, więc przepisy o wejściu w życie umieszczone będą w samym akcie prawa miejscowego. W praktyce najwięcej problemów stwarza ukształtowanie treści przepisu o wejściu w życie – mimo że konstrukcje w tym zakresie jednoznacznie wynikają z ZTP.
I tak przepisowi o wejściu w życie aktu prawa miejscowego (na przykładzie uchwały) można nadać brzmienie:
  • „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa…”;
  • „Uchwała wchodzi w życie po upływie... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa…”;
  • „Uchwała wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa…”;
  • „Uchwała wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa…” albo „Uchwała wchodzi w życie ... dnia ... miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa…”;
  • „Uchwała wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa…”;
  • „Uchwała wchodzi w życie z dniem... (dzień oznaczony kalendarzowo)”;
  • „Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa…”;
  • „Uchwała wchodzi w życie..., z wyjątkiem §..., który wchodzi w życie...”;
  • „Uchwała wchodzi w życie w terminie określonym w uchwale z dnia... – ... (tytuł uchwały wprowadzającej) (Dz. Urz. Woj. …)”.
W powyższych przypadkach liczbę dni, tygodni, miesięcy lub lat zapisuje się cyframi arabskimi albo słownie. Określenie dnia i miesiąca natomiast zapisuje się wyłącznie słownie. Najczęściej w praktyce stosowane są dwie konstrukcje z pkt 1 i pkt 6.
ZTP przewidują także konstrukcję dla nadawania przepisom wstecznej mocy obowiązującej.
I tak regulacjom nadającym wsteczną moc wejścia w życie uchwały – ewentualnie stanowiącym, że tylko poszczególne przepisy uchwały zaczną obowiązywać z moc wsteczną – można nadać brzmienie:
  • „Uchwała wchodzi w życie..., z mocą od dnia...”;
  • „Uchwała wchodzi w życie..., z tym że §... z mocą od dnia...”;
  • „Uchwała wchodzi w życie..., z wyjątkiem §..., który wchodzi w życie z dniem..., z mocą od dnia...”.
Należy przy tym pamiętać o konieczności zachowania odpowiedniego okresu vacatio legis wynikającego z ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ) – co do zasady 14-dniowego (art. 4 ust. 1) z możliwością – przy spełnieniu ściśle określonych przesłanek – jego skrócenia (art. 4 ust. 2), czy też zastosowania mocy wstecznej (art. 5).
W tym ostatnim przypadku warto mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 września 2000 r. (sygn. K 26/99), w którym wskazano, że działanie prawa wstecz nie stanowi naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów.
Niewłaściwe będzie użycie w uchwale zapisów:
  • „Uchwała wchodzi w życie 14. dnia od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego”;
  • „Uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego”;
  • „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, z mocą od dnia 1 stycznia 2022 r.” – przy założeniu, że ogłoszenie nastąpiło przed 1 stycznia 2022 r.;
  • „Uchwała wchodzi w życie..., z mocą od dnia...'.
Zwłaszcza ostatnia z ww. nieprawidłowych regulacji jest dość często spotykaną konstrukcją, która występuje w przypadku, gdy rada gminy chce określić termin wejścia w życie danego aktu na konkretny dzień oznaczony kalendarzowo (w przykładzie jest to dzień 1 stycznia 2022 r.). Jest ona nieprawidłowa, bo w praktyce określa dwa odmienne terminy obowiązywania danego aktu.
Właściwe będą zapisy:
  • „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego”;
  • „Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r.”;
  • „Uchwała wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, z mocą od dnia 1 stycznia 2022 r.” – przy założeniu, że ogłoszenie nastąpiło po 1 stycznia 2022 r.
W artykułach publikowanych w ramach cyklu przedstawiamy, jak tworzyć dobre prawo lokalne, by było czytelne i zrozumiałe dla odbiorców. Wskazujemy też błędy, jakie popełniają samorządy, podejmując uchwały, oraz wyjaśniamy, jak ich unikać. Dotychczas w dodatku „Samorząd i Administracja” w tym cyklu ukazały się artykuły:
• „Dlaczego poprawność ustaw i uchwał ma znaczenie” ‒ DGP nr 90 z 12 maja
• „Prawidłowa konstrukcja tytułu i podstawy prawnej podejmowanej uchwały oraz użycie jednostek redakcyjnych i systematyzacyjnych” ‒ DGP nr 100 z 26 maja
• „Przepisy merytoryczne, czyli element (prawie) każdej uchwały organów stanowiących JST” ‒ DGP nr 105 z 2 czerwca
• „Przepisy porządkowe niekiedy potrzebne, ale nie zawsze dopuszczalne” – DGP nr 109 z 9 czerwca
• „Kiedy w aktach prawa miejscowego umieszczamy przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące? – DGP nr 114 z 16 czerwca