W poniedziałkowym wydaniu DGP ukazał się obszerny artykuł pana sędziego Łukasza Piebiaka („Podwójne standardy i hipokryzja”, 24 maja 2021 r.). Autor stwierdził w nim m.in., że najnowsze orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawach dotyczących niezależności sądownictwa jest wynikiem niebezpiecznego aktywizmu sądowego. Uważam, że tezy podnoszone przez sędziego Piebiaka oparte są na pewnych uproszczeniach i wymagają komentarza.
W swoim artykule Ł. Piebiak stwierdza m.in., że „Przez lata uważano, że kwestie dotyczące organizacji sądownictwa krajowego leżą poza zakresem kognicji obydwu tych ciał sądowniczych, wyznaczonych odpowiednio Traktatem (TUE) i Konwencją (EKPC)”. Czytelnik nieobeznany z orzecznictwem ETPC mógłby zatem dojść do wniosku, że dotychczas trybunał w Strasburgu w ogóle nie zajmował się kwestiami związanymi z organizacją sądownictwa i zmieniło się to dopiero, gdy zaczęły do niego napływać skargi związane z reformami wdrażanymi przez rząd Prawa i Sprawiedliwości. Byłby to jednak wniosek błędny.
ETPC wielokrotnie wydawał bowiem orzeczenia dotyczące różnego rodzaju problemów związanych z organizacją sądownictwa w państwach członkowskich Rady Europy, i to już na długo przed 2015 r. Warto tu przypomnieć choćby wyroki w takich sprawach jak Findlay przeciwko Wielkiej Brytanii (1997 r.) dotycząca zarzutu braku niezależności sędziów brytyjskich sądów wojskowych, Gurov przeciwko Mołdawii (2006 r.) dotycząca orzekania przez sędziów po upływie kadencji, na którą zostali powołani do czasu jej przedłużenia, czy też Henryk Urban i Ryszard Urban przeciwko Polsce (2010 r.), w której naruszenie art. 6 ust. 1 EKPC wynikało z braku dostatecznych gwarancji niezawisłości asesorów sądowych.
Mniej rozbudowane było orzecznictwo TSUE na tle niezależności sądownictwa, choć i tu możemy odnaleźć przykłady wyroków, w których formułowano pewne wymagania w tym zakresie (zob. np. wyrok ETS z 19 września 2006 r. w sprawie C-506/04, Graham J. Wilson przeciwko Ordre des avocats du barreau de Luxembourg). Nie można także zapominać o wyroku w sprawie obniżenia wieku stanu spoczynku sędziów na Węgrzech (wyrok TSUE z 6 listopada 2012 r. w sprawie C-286/12, Komisja Europejska przeciwko Węgrom), który, choć oparty na przepisach antydyskryminacyjnych, miał przecież bezpośredni wpływ na organizację sądownictwa w tym kraju.
Nie widzę zresztą powodu, dla którego organizacja sądownictwa miałaby być wyłączona spod zakresu EKPC czy prawa unijnego. Zarówno bowiem w konwencji, jak i w prawie unijnym wyrażono przecież wprost gwarancje ochrony prawa do sądu niezależnego i sądu ustanowionego ustawą. Przepisy ustrojowe regulujące status sędziów, zasady ich powoływania, awansowania i usuwania z urzędu, wynagrodzenia, odpowiedzialność dyscyplinarną, przenoszenie w stan spoczynku itd. mogą mieć istotny wpływ na niezawisłość sędziów i niezależność sądów. Gdybyśmy zatem uznali, że państwa mają w tym zakresie absolutną swobodę i nie mogą podlegać kontroli ze strony międzynarodowych trybunałów, prawo do sądu niezależnego i ustanowionego ustawą stałoby się fikcją. Prawo do sądu musi być zatem rozumiane jako obejmujące nie tylko prawo do sprawiedliwego procesu czy do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, ale i do tego, by sąd rozpoznający sprawę był odpowiednio niezależny i funkcjonował zgodnie z prawem. Na marginesie warto przypomnieć, że także w świetle orzecznictwa polskiego Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu zagwarantowane w art. 45 ust. 1 konstytucji mieści w sobie „prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających spraw” (tak np. wyrok TK z 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06). Tak więc zarówno w prawie międzynarodowym, unijnym, jak i na gruncie konstytucyjnym kwestie związane z organizacją sądownictwa i statusem sędziów nie mają jedynie charakteru ustrojowego, lecz mają bezpośrednie znaczenie dla korzystania przez jednostki z prawa do sądu.
Ewolucja orzecznictwa
Prawdą jest natomiast, że w ostatnim czasie mogliśmy zaobserwować poważną ewolucję, zwłaszcza w orzecznictwie trybunału w Luksemburgu. Kluczowe znaczenie miał tu wyrok w sprawie sędziów portugalskich (wyrok TSUE z 27 lutego 2018 r. w sprawie C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas), w którym trybunał orzekł, że z mocy art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej państwa są zobowiązane do zapewnienia, że sądy krajowe mogące rozstrzygać sprawy unijne spełniają wymogi skutecznej ochrony sądowej, w tym m.in. wymóg niezależności. Wyrażone wówczas tezy rzeczywiście były nowe – z orzeczenia wynikało bowiem, że do TSUE można kierować pytania prejudycjalne w sprawach dotyczących statusu sędziów orzekających w sądach, które mogą potencjalnie rozpatrywać sprawy unijne. Umożliwiło to TSUE wypowiedzenie się na temat problemów związanych z organizacją sądownictwa w Polsce w późniejszych wyrokach wydawanych na kanwie pytań prejudycjalnych polskich sądów.
Ewolucja orzecznictwa ETPC była łagodniejsza. Jak wskazałem, już przed objęciem władzy przez PiS w 2015 r. trybunał rozpatrywał sprawy dotyczące kwestii związanych z organizacją sądownictwa w państwach członkowskich Rady Europy. Skargi w tym zakresie składały zarówno strony postępowań zarzucające, że ich prawo do sądu zostało naruszone ze względu na wydanie orzeczenia przez sąd niespełniający wymogów niezależności lub bezstronności, lub sami sędziowie podnoszący, że to ich prawa zostały pogwałcone. Szczególne znaczenie miał tu wyrok z 19 kwietnia 2007 r. w sprawie Vilho Eskelinen i inni przeciwko Finlandii (skarga nr 63235/00), w którym trybunał stwierdził, że art. 6 ust. 1 EKPC może być, pod pewnymi warunkami, stosowany także do spraw dotyczących warunków zatrudnienia funkcjonariuszy publicznych. Umożliwiło to w późniejszym okresie składanie skarg przez sędziów zarzucających np., że zostali usunięci z urzędu bez zapewnienia im dostępu do sądu i rzetelnego postępowania (tu wspomnieć można choćby o sprawie Baka przeciwko Węgrom, dotyczącej usunięcia z urzędu ówczesnego prezesa węgierskiego Sądu Najwyższego). Wpływające dziś do ETPC skargi np. odwoływanych prezesów polskich sądów są więc oparte na tezach formułowanych w orzecznictwie trybunału od lat. Wspomniana przez sędziego Piebiaka sprawa Grzęda przeciwko Polsce również w znaczącym zakresie do tych precedensów nawiązuje.
Konwencja to „żywy instrument”
Trudno jest mi się również zgodzić z tezą wyrażoną w artykule sędziego Piebiaka, jakoby przejawem „nowatorskiego trendu bezpośredniej orzeczniczej ingerencji w organizację krajowego wymiaru sprawiedliwości” był wyrok ETPC w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii. W orzeczeniu tym trybunał stwierdził, że wydanie przez sędziego powołanego w procedurze poważnie naruszającej prawo może doprowadzić do naruszenia „prawa do sądu ustanowionego ustawą”. Warto jednak zaznaczyć, że już wcześniej ETPC wydawał wyroki, w których stwierdzał naruszenie tego prawa, np. poprzez orzekanie przez sędziego wadliwie delegowanego, przez skład ukształtowany niezgodnie z prawem albo z udziałem powołanych niezgodnie z prawem ławników w Rosji. Nowością w sprawie Ástráðsson było doprecyzowanie, w jakich przypadkach naruszenia prawa w procesie powołania sędziego mogą doprowadzić do stanu niezgodności z konwencją. Należy przy tym zauważyć, że naruszenia prawa w procesie powołań sędziowskich zostały stwierdzone przez sam islandzki Sąd Najwyższy, na którego ustaleniach w znaczącym zakresie oparł się ETPC.
Również i niedawny wyrok w sprawie Xero Flor sp. z o.o. przeciwko Polsce nie stanowi, moim zdaniem, przejawu nadmiernego aktywizmu orzeczniczego – już wcześniej istniało przecież bogate orzecznictwo na temat możliwości stosowania art. 6 ust. 1 EKPC w odniesieniu do sądów konstytucyjnych i choć rzeczywiście nie dawało ono jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o to, czy przepis ten można zastosować do organu o takich kompetencjach, jak polski Trybunał Konstytucyjny, to istniały argumenty za tym, by taką wykładnię przyjąć. Dość powiedzieć, że już w artykule opublikowanym w 2004 r. prof. Adam Wiśniewski postawił tezę, że postępowanie przed TK wchodzi w zakres art. 6 EKPC (A. Wiśniewski, „Polska skarga konstytucyjna a Europejska Konwencja Praw Człowieka”, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2004, nr 12, s. 314–315).
Tak więc choć niewątpliwie mamy do czynienia z ewolucją orzecznictwa, to trudno mówić o uzurpowaniu sobie przez oba trybunały nieprzewidzianych nigdzie kompetencji. Warto przy tym zauważyć, że orzecznictwo każdego sądu, czy to krajowego, czy to międzynarodowego, podlega ciągłej ewolucji. Zmiany te mogą przybierać różne formy i wynikać z różnych okoliczności. Niekiedy sądy doprecyzowują swoje orzecznictwo na tle jakiegoś zagadnienia prawnego ze względu na np. pojawienie się nowego problemu, do którego wcześniejsze wyroki się nie odnosiły. W innych przypadkach sądy dokonują zaś nie tyle doprecyzowania, ile wręcz odstąpienia od wcześniejszej linii orzeczniczej. Orzecznictwo ETPC również ewoluuje. Sam ETPC wielokrotnie podkreślał, że konwencję należy traktować jak „żywy instrument, który musi być interpretowany z uwzględnieniem współczesnych warunków oraz wartości wyznawanych przez dzisiejsze państwa demokratyczne” (tak np. w wyroku 1 lipca 2011 r. w sprawie Bayatyan przeciwko Armenii, skarga nr 23459/03). Zmiany te nie ominęły także, na co już zwróciłem uwagę, orzecznictwa na tle prawa do sądu.
Osłabienie krajowych mechanizmów
Rzecz jasna pojawienie się systemowych zagrożeń dla niezależności sądownictwa w Polsce oraz w niektórych innych państwach europejskich mogło mieć wpływ na wspomnianą wyżej ewolucję orzecznictwa obu trybunałów. W tym kontekście kluczowe było dostrzeżenie, zarówno przez ETPC, jak i TSUE, że niezależne sądy są elementem koniecznym do prawidłowego funkcjonowania krajowych systemów ochrony praw człowieka. Podstawową gwarancją ochrony praw człowieka jest bowiem dostęp do sądu, bez którego prawa te pozostaną jedynie zapisami na papierze. W przypadku prawa unijnego w grę wchodzi także wzajemne zaufanie i współpraca między państwami członkowskimi UE, również w obszarze spraw sądowych.
Z kolei przyczyną rosnącej liczby polskich skarg czy pytań prejudycjalnych, która przekłada się oczywiście na rosnącą liczbę orzeczeń wydawanych w tych sprawach, jest, moim zdaniem, osłabienie krajowych mechanizmów ochrony praw człowieka. Z pewnością przed 2015 r. niektóre ustawy dotyczące zmian w sądownictwie mogłyby być przedmiotem kontroli ze strony Trybunału Konstytucyjnego, którego wyroki zasadniczo nie były podważane. W tej sytuacji składanie skarg do ETPC nie byłoby potrzebne. Jednakże zważywszy na panującą od kilku lat sytuację w Trybunale Konstytucyjnym, nie może dziwić, że podejmowane są próby poszukiwania ochrony w postępowaniach przed organami międzynarodowymi. Wobec członkostwa Polski w Radzie Europy i Unii Europejskiej prawa i wolności polskich obywateli nie są już bowiem sprawą czysto wewnętrzną. Przepisy ustaw muszą być zgodne z EKPC i prawem UE, a jeśli nie są, sądy polskie mają kompetencję do odmowy ich zastosowania. Obywatele mogą zaś składać skargi indywidualne do ETPC.
Na zakończenie chciałbym podkreślić, że od obecnych i byłych pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości oczekiwałbym pewnej refleksji na temat tego, czy wdrażane przez rząd reformy w obszarze organizacji sądownictwa rzeczywiście przynoszą korzyści dla obywateli. Można oczywiście zamykać oczy i uszy na krytykę, a orzeczenia organów międzynarodowych dezawuować. Pytanie tylko, czy taka strategia jest sensowna? Trudno bowiem nie dostrzec, że kontrowersyjne reformy wdrażane przez rząd nie doprowadziły do rozwiązania najpoważniejszych bolączek polskiego wymiaru sprawiedliwości. Jednocześnie wykreowały one nowe problemy związane m.in. ze sporami o status nowo powoływanych sędziów i wyroków wydawanych z ich udziałem, co przekłada się także na rosnącą liczbę skarg do ETPC opartych na zarzucie naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą czy pytań prejudycjalnych do TSUE dotyczących podobnych zagadnień. Kolejne orzeczenia obu trybunałów mogą zaś doprowadzić do daleko idących skutków, w tym prób podważania wielu orzeczeń sądów polskich czy konieczności wypłacania odszkodowań obywatelom. W tej sytuacji uparte trwanie przy reformach postrzeganych jako niezgodne z europejskimi standardami niezależności sądownictwa będzie zapewne skutkowało dalszym pogłębianiem się kryzysu w sądownictwie, na czym niestety stracą wszyscy.
Dr Marcin Szwed, Helsińska Fundacja Praw Człowieka
Od obecnych i byłych pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości oczekiwałbym pewnej refleksji na temat tego, czy reformy sądownictwa rzeczywiście przynoszą korzyści dla obywateli. Można oczywiście zamykać oczy i uszy na krytykę, a orzeczenia organów międzynarodowych dezawuować. Pytanie tylko, czy taka strategia jest sensowna