Wprowadzając zasadę polegającą na konieczności wyboru przez obywatela jednego podmiotu właściwego do rozpatrzenia jego petycji mieszczącej się w zakresie kompetencji kilku podmiotów, projektodawca zmierza do ograniczenia konstytucyjnych uprawnień - pisze doktor nauk prawnych Andrzej Halicki.
Po pięciu latach obowiązywania ustawy z 11 lipca 2014 r. o petycjach w senackiej Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji przygotowany został projekt ustawy o zmianie tego aktu prawnego (druk nr 310), który zakłada kilka nowych rozwiązań.
Kluczowa zmiana
W ocenie autorów regulacji kilka lat obowiązywania i praktycznego stosowania ustawy o petycjach pozwala dostrzec pewne jej mankamenty, do których zaliczono sytuację, w której podmiot wnoszący petycję w danej sprawie kieruje ją jednocześnie do wielu podmiotów właściwych do jej rozpatrzenia – np. do Sejmu, Senatu czy też poszczególnych ministerstw. Zmiana ustawy o petycjach będzie zatem polegała na ograniczeniu prawa do składania petycji w danej sprawie wyłącznie do jednego z adresatów żądania, tj. organu władzy publicznej bądź organizacji lub instytucji społecznej w związku z wykonywanymi przez nią zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Projekt przewiduje narzędzie weryfikacji postępowania podmiotu wnoszącego petycję poprzez nałożenie na niego obowiązku złożenie oświadczenia, że adresat jest jedynym podmiotem, do którego jest wnoszona petycja w danej sprawie. Z kolei adresat petycji wniesionej wcześniej w tej samej sprawie i przez ten sam podmiot do innego podmiotu właściwego do jej rozpatrzenia ma zostać wyposażony w możliwość pozostawienia takiego żądania bez rozpatrzenia.
Sposób wniesienia
Kolejna zmiana proponowana przez senacką komisję dotyczy sposobu składania petycji. W miejsce obecnej reguły, iż składa się ją w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 4 ust. 1 ustawy o petycjach), projekt przewiduje, że „petycja składana za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym oraz zawiera adres poczty elektronicznej podmiotu wnoszącego petycję”.
Ostatnia zmiana odnosi się do informacji o petycjach, które wpłynęły do tego podmiotu w roku poprzednim, zamieszczanych corocznie do 30 czerwca na stronie internetowej urzędu. Polega ona na rozszerzeniu zakresu publikowanych danych o petycje przesłane do rozpatrzenia do innych podmiotów, a także pisma, które wpłynęły i nie zostały uznane za petycje.
To warto poprawić
Nie negując zasadności refleksji nad kierunkami proponowanych zmian, wydaje się, że wymagają one dopracowania. O ile bowiem faktycznie można dostrzec praktykę wnoszenia żądań przez niektórych autorów petycji do kilku podmiotów, co może wymagać nakładu czasu i pracy poświęconych na kolejną analizę tego samego problemu, to jednak takie działanie mieści się w istocie prawa petycji. Decydujące powinno być ustalenie czy żądanie obywatela mieści się w zakresie zadań i kompetencji adresata, zaś pozytywna odpowiedź na to pytanie powinna skutkować rozpatrzeniem petycji. Nie można przy tym wykluczyć, iż wnioski płynące z analizy dokonanej przez każdego z adresatów petycji będą różnić się od siebie i prowadzić do podjęcia określonych działań, np. przygotowania projektu zmiany ustawy. Ponadto, zgodnie z art. 63 Konstytucji RP, każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Wprowadzając zasadę polegającą na konieczności wyboru przez obywatela jedynego i wyłącznego podmiotu właściwego do rozpatrzenia jego petycji, mieszczącej się wszakże w zakresie kompetencji kilku podmiotów, projektodawca zmierza zatem do ograniczenia konstytucyjnych uprawnień.
Z drugiej strony trudno byłoby zakładać, że problem wnoszenia petycji do kilku organów zostanie wyeliminowany poprzez mechanizm stosownego oświadczenia składanego przez wnoszącego petycję. Po pierwsze, w projekcie nie przewidziano jakichkolwiek sankcji związanych ze złożeniem nieprawdziwego oświadczenia. Po drugie, wystarczy nieznaczna modyfikacja treści wystąpienia, aby jego autor uznał, że nie występuje już tożsamość petycji.
Wątpliwości budzi także proponowana przez senacką Komisję Praw Człowieka, Praworządności i Petycji zmiana sposobu wnoszenia petycji. Modyfikacja ustawy o petycjach zmierza de facto do zawężenia możliwości składania petycji w formie elektronicznej, np. za pomocą wykorzystywanego obecnie przez obywateli interaktywnego formularza udostępnionego przez podmiot, do którego taki wniosek jest kierowany. Zasadne byłoby raczej określenie, iż petycja składana za pomocą środków komunikacji elektronicznej może być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym oraz zawiera adres poczty elektronicznej podmiotu wnoszącego petycję. Należy również zauważyć, iż autorzy projektu nie wyjaśnili w jego uzasadnieniu przesłanek, którymi kierowali się, proponując takie rozwiązanie, co istotnie utrudnia merytoryczną polemikę.
Z kolei zmiana w zakresie obowiązku sprawozdawczego wydaje się trafna, choć niewystarczająca. Rozwiązanie to niewątpliwie dostarczy informacji o stanie wiedzy obywateli w zakresie prawa petycji i może być impulsem do podjęcia działań o charakterze edukacyjnym (do czego przekonuje liczba żądań, które wbrew woli ich autorów nie zostały uznane za petycje). Celowe byłoby jednak rozszerzenie katalogu rocznych zestawień składanych przez adresatów petycji także o liczbę petycji wniesionych do urzędu w danym roku, co pozwoliłoby na sprawowanie społecznej kontroli nad sposobem realizacji prawa petycji, w tym przestrzeganiem terminów ich rozpatrzenia.
Podsumowując, największą zaletą projektu jest dostrzeżenie przez Senat potrzeby dyskusji. Nie można jednak w pełni podzielić optymizmu jego twórców, iż „proponowane zmiany przyczynią się przede wszystkim do racjonalizacji i usprawnienia procesu rozpatrywania petycji”. Zaprezentowana argumentacja wydaje się bowiem przemawiać za koniecznością podjęcia dalszych prac nad projektem. Nie można przy tym nie odnotować, iż wciąż wyłącznie od dobrej woli adresata zależy opublikowanie przez niego na stronie internetowej informacji o sposobie załatwienia petycji. Obywatel, który zapoznał się z petycją złożoną w interesie publicznym przez innego obywatela np. do prezydenta RP czy ministra spraw wewnętrznych i administracji (zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o petycjach skan każdej petycji jest zamieszczany niezwłocznie na stronie internetowej podmiotu rozpatrującego petycję lub urzędu go obsługującego), został pozbawiony możliwości uzyskania odpowiedzi na tę petycję. Może się on zatem jedynie domyślać, jakie jest stanowisko organu, bądź wystąpić do niego o udostępnienie odpowiedzi np. w trybie informacji publicznej. Stan ten budzi wątpliwości. Skoro każdy obywatel może zapoznać się z treścią petycji wniesionej w imieniu społeczności, której jest członkiem, to nie ma logicznych argumentów przemawiających za tym, aby nie mógł bez problemów poznać sposobu załatwienia sprawy dotyczącej dobra wspólnego.
Z tych względów niezbędne byłoby dokonanie zmiany art. 8 ustawy o petycjach poprzez nadanie mu brzmienia „na stronie internetowej podmiotu rozpatrującego petycję lub urzędu go obsługującego niezwłocznie zamieszcza się informację zawierającą odwzorowanie cyfrowe (skan) odpowiedzi na petycję wniesioną w interesie publicznym”.
Kolejnym działaniem powinna być zmiana art. 6 ust. 1 ustawy polegająca na skróceniu terminu przesłania petycji przez jej adresata, który jest niewłaściwy do rozpatrzenia żądania, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji (w tej chwili to „nie później niż 30 dni”). Termin ten ma na celu umożliwienie mu analizy, czy sprawa należy do jego właściwości. Wydaje się jednak, iż od profesjonalnego podmiotu (najczęściej urzędu administracji publicznej) należy i powinno się wymagać znajomości jego zadań i kompetencji. Krótszy, 14-dniowy termin na dokonanie de facto wstępnej analizy petycji w odniesieniu do realizowanych zadań (art. 2 ust. 3) i przesłanie jej do podmiotu właściwego wydaje się zatem wystarczający.
Ustawa o petycjach wymaga również zmiany redakcyjnej polegającej na ujednoliceniu stosowanych w niej pojęć. Brak jest bowiem racjonalnego uzasadnienia dla posłużenia się przez ustawodawcę – dla określenia terminu realizacji obowiązków przez adresata petycji – zwrotami „niezwłocznie” (art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 i 2) oraz „bez zbędnej zwłoki” (art. 10 ust. 1). Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Biorąc pod uwagę reguły języka polskiego, wydaje się, iż przytoczone sformułowania odnoszą się w istocie do tego samego terminu wyznaczonego na podjęcie działań przez podmiot rozpatrujący petycję.
