Agnieszka Piskorz-Ryń: Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest bardzo krótka, wielokrotnie nieprecyzyjna, nie reguluje kwestii proceduralnych oraz tajemnic prawnie chronionych.
Jak generalnie ocenia pani obecnie funkcjonującą ustawę o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.)?
Tak naprawdę oceniam ją źle. To jest akt, który już dawno powinien zostać zmieniony, i należy to zrobić systemowo. Trzeba pamiętać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej została wprowadzona bardzo szybko, jej twórcy mieli bardzo ograniczony czas ze względu na zbliżający się koniec kadencji parlamentu. Podkreślano nawet w czasie prac komisji, że ważne jest, by weszła ona w życie, a szczegóły dopracuje się później, będzie można ją znowelizować. Prawda jest jednak taka, że od tamtego czasu zmian wprowadzono w niej niewiele i na pewno nie są one wystarczające. W tym zakresie spraw główną rolę odgrywa orzecznictwo sądów administracyjnych. Sprowadza się to do tego, że czytając ustawę w oderwaniu od orzecznictwa, mamy zupełnie inny obraz niż ten, który wyłania się, gdy zapoznamy się z nim. Możemy w tym przypadku mówić wręcz o prawotwórczej roli sądu. Jest to sytuacja zupełnie niespotykana w polskim prawie, jako administratywista nie znam podobnej sytuacji. Zbliża nas to bardziej do systemu anglosaskiego. A wynika to przede wszystkim z mankamentów obowiązującej ustawy, która jest bardzo krótka, wielokrotnie nieprecyzyjna, nie reguluje kwestii proceduralnych oraz tajemnic prawnie chronionych. Później te braki w przepisach muszą uzupełniać w orzecznictwie sądy, które z kolei często interpretują ją w sposób dalece odbiegający od zwykłej interpretacji prawa. Najlepiej widać to przy pojęciu informacji publicznej, gdzie tak naprawdę to właśnie sądy stworzyły trzy kategorie informacji niestanowiących informacji publicznej. To dokumenty wewnętrzne, prywatne i informacje techniczne. Tego podziału nie znajdziemy w ustawie, jak również choćby jakichkolwiek podstaw do jego wprowadzenia. Na tę sytuację, i tak już trudną, nakłada się moim zdaniem problem związany z działalnością organizacji strażniczych. One pełnią istotną funkcję w demokratycznym państwie, z tym tylko zastrzeżeniem, że ich działalność nie powinna wyłączać możliwości dialogu o tym, jak powinna wyglądać ustawa, w tym ograniczenia prawa do informacji publicznej. Ich bezkompromisowa determinacja powoduje, że rządzący nie mają ochoty jej zmieniać, bojąc się frontalnego ataku z ich strony. Powoduje to, że w przestrzeni publicznej nie ma miejsca na demokratyczną debatę dotyczącą granic informacji publicznej.
Może organizacje strażnicze po prostu boją się, że władza przy okazji zmian w prawie będzie chciała nadmiernie ograniczyć dostęp do informacji?
Organizacje strażnicze jak najbardziej mają prawo bronić tego dostępu, bo to jest ich podstawowym zadaniem, tylko moim zdaniem powinniśmy mimo wszystko ze sobą dyskutować, rozmawiać i spróbować wypracować kompromis. Organizacje strażnicze tak bardzo boją się zmiany ustawy, że właściwie każdą zmianę hamują. Sądzę, że z punktu widzenia odbiorcy tej ustawy, obywateli, ona powinna mieć taki kształt, by każdy wiedział, czego mniej więcej może się domagać. Nie może być tak, że aby zrozumieć, o co w tym wszystkim chodzi, oprócz przepisów trzeba przeczytać jeszcze 300 orzeczeń sądowych. W tym momencie nie dość, że jako obywatel bez lektury wyroków nie wiem, co mogę otrzymać, to również nie wiem, jak powinnam postąpić w ramach procedury uzyskania dostępu do informacji. Ustawa powinna to wyjaśniać konkretnie, krok po kroku. Podam przykład: ustawa mówi, że informacją publiczną jest informacja o sprawach publicznych. Art. 6 ust. 1 zawiera przykładowy katalog, ale nie ma on charakteru zamkniętego. Jednak do przepisu, o którym wspomniałam, wydanych jest już prawie 7 tys. orzeczeń.
O mankamentach ustawy o dostępie do informacji publicznej można by mówić godzinami. Z jednej strony mamy problem braku dialogu, a z drugiej brak precyzyjnej regulacji w samej ustawie, przede wszystkim w odniesieniu do kwestii proceduralnych, przy jednoczesnym nieuregulowaniu granic prawa do informacji w sposób chroniący istotne wartości z perspektywy dobra wspólnego. Musimy przy tym pamiętać, że nie mamy tutaj do czynienia z prawem farmaceutycznym czy kosmicznym, którymi są zainteresowani głównie specjaliści. To powinna być ustawa, którą osoba ze średnim wykształceniem może przeczytać i wiedzieć, czego może domagać się od państwa.
Dlaczego do sądów administracyjnych trafia tak dużo spraw związanych z odmową dostępu do informacji publicznej? Bo przepisy są nieprecyzyjne czy może po prostu tak łatwo je obejść?
Moim zdaniem w tym przypadku przyczyna jest zupełnie inna. Problem w Polsce jest taki, że nie mamy uregulowanych granic prawa dostępu do informacji publicznej. Ustawa została wdrożona w system, który istniał już wcześniej. Rzecz w tym, że opierał się on na założeniu, że władza ma monopol informacyjny, bo mówimy o przepisach sięgających czasu PRL-u. Wtedy władza decydowała, co przekazuje obywatelom, kierunkiem przepływu informacji był kierunek ku władzy. Z tego względu istnienie tysiąca nakładających się na siebie tajemnic nie było problemem przy jednoczesnym istnieniu sfer, które powinny być chronione, a nie były. W ten system wprowadzono ustawę o dostępie do informacji publicznej, której rozwiązania zakładają, że każdy ma prawo wiedzieć, co władza robi, chyba że przepis prawa zakazuje dostępu do określonej kategorii informacji. I dlatego problem braku uregulowania granic stał się tak bardzo istotny. Tam, gdzie w innych krajach są one ustawowo uregulowane, w Polsce zastępuje się je orzecznictwem, tworząc nowe kategorie informacji niestanowiących informacji publicznej. Aby było to bardziej zrozumiałe, posłużę się przykładem. W większości krajów europejskich podstawą odmowy dostępu do informacji publicznej jest tzw. „sfera do przemyśleń”. Chodzi o to, by administracja mogła najpierw rozstrzygnąć pewne kwestie, a potem je upubliczniać. Chodzi więc o ochronę procesu decyzyjnego. W Polsce uregulowania te zastępuje wypracowana przez orzecznictwo, bez wyraźnej podstawy w ustawie, koncepcja dokumentu wewnętrznego. A więc w innym kraju mielibyśmy taką sytuację: domagam się ujawnienia wstępnych rozważań dotyczących jakiegoś rozstrzygnięcia, np. projektu ustawy na wczesnym etapie jego przygotowania, organ odmawia, bo stanowi to tajemnicę. Ta odmowa podlega kontroli administracyjnej, a później sądowej. W Polsce ta sama informacja jest kwalifikowana jako dokument wewnętrzny. Organ odmawia więc dostępu zwykłym pismem, informując, że nie jest to informacja publiczna. Jeśli wnioskodawca się z tym nie zgadza, wnosi do sądu skargę na bezczynność. Jeśli mielibyśmy zdefiniowany i uregulowany w ustawie ten rodzaj tajemnicy, najpierw byłaby kontrola instancyjna, a dopiero później sądowa. Spraw jest u nas tak dużo, ponieważ większość z nich opiera się na rozstrzyganiu, czy coś jest informacją publiczną, czy nią nie jest. Brak regulacji ustawowej kwestii tajemnic nie chroni istotnych z punktu widzenia interesu publicznego wartości.
Czy to znaczy, że prezes Manowska słusznie skierowała do Trybunału Konstytucyjnego wniosek, w którym podała w wątpliwość konstytucyjność większości pojęć zawartych w ustawie?
Moim zdaniem wniosek nie był słuszny z jednego prostego powodu: dotyczył kwestii w mojej ocenie już przez TK rozstrzyganej. Chodzi o wyrok z 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05). O wniosku prezes Manowskiej toczy się burzliwa dyskusja, odnoszę jednak wrażenie, że niewiele osób przeczytało jego uzasadnienie. Jest to faktycznie dość trudna lektura. Pierwszą moją uwagą jest to, że wniosek został napisany niejako „obok”, bo pierwsza prezes SN próbuje w nim trochę wybrnąć z problemu związanego właśnie z faktem, że TK zajmował się już analogiczną sprawą w 2006 r. W tamtym orzeczeniu zostało rozstrzygnięte, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (ograniczenie dostępu do informacji publicznej – przyp. red.) jest zgodny z konstytucją. Z tym tylko zastrzeżeniem, że wtedy przedmiotem oceny był również art. 31 ust. 3 konstytucji, który mówi o ważeniu praw gwarantowanych w konstytucji. Bez niego nie da się dokonać ich prawidłowego ważenia. Jest to istotne, ponieważ w tym kontekście mówimy o naturalnej kolizji prawa do informacji i prawa do prywatności, która jest nieunikniona. Pojawia się tylko pytanie, na ile można ograniczyć prawo do prywatności kosztem prawa do informacji. I TK stwierdził: można ograniczyć prawo do prywatności, ustawodawca zwykły musi ważyć konstytucyjne interesy, a dokonane ważenie w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza art. 47, art. 61 ust. 3, w zw. z art. 31 ust. 3 konstytucji. Pierwszej prezes ten wyrok się zdecydowanie nie podoba. Wskazuje ona wyraźnie, że podstawą zaskarżenia jest „brak należytego wyważenia tych praw” (prawa do prywatności i prawa do informacji – przyp. red), ale nie wyjaśnia, gdzie popełniono błąd. Rezygnuje również z tego, by trybunał zbadał zgodność art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z art. 31 ust. 3 konstytucji, mimo istotności tego przepisu dla analizowanych kwestii. Dlatego moim zdaniem wniosek jest kompletnie chybiony. Pozostając w zakresie merytorycznej oceny, nie widzę celu jego wniesienia. Naszą rzeczywistość można alegorycznie porównać do sytuacji, w której Temida nie tylko nie ma wagi i miecza, lecz zdjęła również opaskę i z uśmiechem patrzy głęboko w oczy wnioskodawcy, będąc wyczulona na wyraźnie deklarowane we wniosku potrzeby.
Pani również mocno podkreśla problem związany z określeniem granic ograniczenia dostępu do informacji publicznej, z którymi wiąże się treść art. 5 ust. 2 ustawy.
Bo w praktyce mamy duży problem, który go dotyczy, ale wiąże się bardziej z orzecznictwem sądów administracyjnych. Przepis określa, że prawo do prywatności może być ograniczone wobec osoby pełniącej funkcję publiczną w zakresie, w jakim ma to związek z pełnioną funkcją. I tutaj rozwiązaniem byłoby raczej doprecyzowanie w zwykłym ustawodawstwie, co to znaczy „związek z pełnioną funkcją”, które sytuacje mają zastosowanie, a które nie. Orzeczenia są bardzo różne. W niektórych poziom ingerencji w prywatność jest na tyle duży, że moim zdaniem powinien zostać oceniony negatywnie. Ale badanie konstytucyjności przepisu, jeżeli zostanie dokonane zgodnie ze standardami państwa demokratycznego, i tak nie pomoże w rozstrzygnięciu tego konfliktu.
Tylko jak wytyczyć w ustawie granicę między prywatnością a prawem do informacji tak, by rzeczywiście zachować równowagę?
To trudne. Próba bardzo precyzyjnego określenia tych kwestii w prawie skończy się tym, że nie uwzględni ono wszystkich sytuacji życiowych. Miałam kiedyś taką sytuację, w której wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji, do którego przedszkola chodzi wnuczek burmistrza. Wydaje się, że jest to sfera całkowicie prywatna. W praktyce okazało się jednak, że w ocenie wnioskodawcy burmistrz podjął decyzję o likwidacji innego przedszkola, bo miał w tym prywatny interes. Na tym przykładzie widać, że tworzenie bardzo precyzyjnego prawa, w którym opiszemy, jakie informacje mają związek z pełnieniem funkcji publicznej, może się nie sprawdzić. Może się okazać, że zwyczajnie coś nam umknie, a wnioskodawca nie będzie mógł pytać o kwestie, które na pierwszy rzut oka nie wiążą się z kontrolą, a realnie ten związek istnieje. Z tego względu jestem przeciwna „sztywnej” regulacji poza bardzo ogólnym doprecyzowaniem, o którym była mowa. W tym zakresie sądy administracyjne powinny wykazać więcej rozwagi. Chodzi o to, byśmy mieli w miarę jednolite orzecznictwo, z którego akurat w tym zakresie odczytywalibyśmy rozwiązania. Poza tym jestem zdania, że w Polsce powinien funkcjonować – podobnie jak w innych krajach – wyspecjalizowany organ, który zajmowałby się dostępem do informacji publicznej.
Jak on powinien wyglądać?
Są dwa modele: jeden zakłada, że specjalistyczny organ jest organem wyższego rzędu w rozumieniu procedury administracyjnej. Załóżmy, że wnioskodawca wnosi pismo do gminy. Organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, kolejnym zaś sąd. Tutaj SKO zostałoby zastąpione właśnie wyspecjalizowanym organem. Drugi model zakłada, że byłby on podmiotem wyłącznie opiniodawczym. Do niego może się zwrócić każdy, kto chce uzyskać opinię. Ten system jest oparty na dużym autorytecie takiej instytucji. Przykładem jest francuska Komisja ds. Dostępu do Dokumentów Administracyjnych. Komisja wydaje co prawda opinie niewiążące, jednak w momencie, gdy obywatel decyduje się mimo wszystko pójść do sądu, jest 95 proc. szans, że rozstrzygnięcie będzie zbieżne z poglądem zaprezentowanym w opinii. Z tego powodu wnioskodawcy najczęściej do sądu nie idą, bo godzą się z autorytetem tego organu. Niezależnie od tego, który model przyjmujemy, idea jest taka, że pracują tam specjaliści. Można powiedzieć, że takie organy niejako „wyprzedzają działania”, wydając stanowiska w różnych sprawach, zazwyczaj niedotyczące kwestii indywidualnych. Powstaje coś w rodzaju „kodeksu dobrych praktyk”, z którego korzystają np. urzędnicy administracji publicznej. I taki urzędnik otwiera go i wie, ile o swoich pracownikach może w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej udostępnić, gdzie mniej więcej przebiega granica między jawnością a niejawnością. Sięga po niego również wnioskodawca, który po lekturze kilkunastostronicowego dokumentu wie, o co może pytać, a o co nie ma sensu, bo i tak nie otrzyma odpowiedzi. I w realiach działalności takiego organu nie mamy sytuacji, w której z problemem boryka się jeden urzędnik z małej miejscowości, który w gminnym urzędzie musi być specjalistą od wszystkiego. On musi w polskich realiach przebrnąć przez całe orzecznictwo, żeby znaleźć odpowiedź: udzielić informacji czy nie. I nie ma organu, do którego mógłby zwrócić się o wsparcie merytoryczne.
Jaki kraj uznałaby pani za najlepiej funkcjonujący pod względem rozwiązań z zakresu dostępu do informacji publicznej?
Nie ma krajów idealnych. Trzeba też mieć na uwadze, że pewne rozwiązania prawne są głęboko zakorzenione w kulturze danego państwa. Pamiętam, gdy jeszcze przed wejściem w życie polskiej ustawy spotkaliśmy się z gośćmi z Niemiec, którzy w odpowiedzi na nasze pytania tłumaczyli, że prawo do informacji publicznej w ich kraju wywodzi się z bardzo ogólnych postanowień konstytucji, która w zasadzie nie mówi o takim prawie wprost. Nie rozumieli, czemu my mamy problem z faktem, że w ich kraju nie ma osobnej ustawy w tym zakresie. Stwierdzili, że ich urzędnicy wiedzą, co mają robić i tam, gdzie tylko jest to możliwe, udzielają informacji swoim obywatelom, bo to jest słuszne. Na tym przykładzie widać, że rozwiązania legislacyjne to jedno, ale etos urzędniczy to również bardzo istotna kwestia. Otwartość nie zawsze musi wynikać z obowiązku nałożonego przez przepisy prawa, ale może być również wynikiem otwartej kultury administrowania. Drugi kraj to Szwecja, która często jest stawiana za wzór, bo przyjęte tam rozwiązania sięgają drugiej połowy XVIII w. A szwedzka ustawa wcale nie zawiera jakichś doskonałych rozwiązań. Ani nie jest specjalnie szczegółowa, ani nie jest to akt, na którym można byłoby się dokładnie wzorować, ale tam po prostu przyjęte rozwiązania działają. Urzędnicy udzielają informacji, tajemnice są chronione w koniecznym zakresie. Podobnie wygląda to we Francji, gdzie mamy dobrze funkcjonujący specjalistyczny organ, ale znów – sama francuska ustawa nie jest idealna. Moim zdaniem nie ma więc jednego państwa, na którym moglibyśmy wzorować się pod każdym względem. Może powinniśmy iść za przykładem Szwecji, pod warunkiem że bylibyśmy w stanie inkorporować również ugruntowaną przez wieki kulturę prawną. Sama ustawa nie da nam tego, co mają Szwedzi, czyli genetycznie zakorzenionej w administracji jawności działania.
Co powinna zawierać wzorowa ustawa o dostępie do informacji publicznej?
Moim zdaniem dobra ustawa o dostępie do informacji publicznej to taka, która z jednej strony pozwala dochodzić obywatelowi tego, co mu się należy, a z drugiej strony chroni bardzo istotne interesy z punktu widzenia funkcjonowania państwa, czyli bezpieczeństwo, porządek, a także prywatność obywateli. Jeśli te dwie cechy występują łącznie, mamy dobry akt prawny. Wspomniałabym jeszcze o wyspecjalizowanym organie, bo moim zdaniem to jest równie istotne jak dobra ustawa. Zajmuję się dostępem do informacji publicznej od wielu lat, ale sama mam wiele pytań i wątpliwości dotyczących problemów dostępowych. A co ma powiedzieć osoba, która nie zajmuje się tym na co dzień, a musi rozstrzygnąć tę kwestię? Nieudzielenie informacji często nie wynika ze złej woli, chęci ukrycia czegoś, a raczej ochrony innych istotnych interesów. I te kwestie powinny niewątpliwie zostać doprecyzowane.
Rozmawiała Inga Stawicka
