- Władza nie może już stwierdzić, że nie wiedziała, iż narusza konstytucyjne prawo obywateli. Dzisiaj taką wiedzę posiada i jest to wiedza pewna, bo wyrażona przez kompetentny organ, czyli SN - mówi w rozmowie z DGP dr hab. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.

Jak informowaliśmy wczoraj w DGP, Sąd Najwyższy uwzględnił trzy kasacje rzecznika praw obywatelskich i orzekł, że ustanowienie zakazów ograniczających wolności konstytucyjne w drodze rozporządzenia było niezgodne z prawem. W tych konkretnych orzeczeniach chodziło o zakaz przemieszczania się. W jaki sposób ustawodawca powinien wprowadzić wówczas ograniczenia, by były zgodne z prawem i skuteczne?
Wolność przemieszczania się jest wolnością konstytucyjną (art. 52), mającą najwyższe umocowanie w polskim prawie. Jeżeli ma ona podlegać ograniczeniom, co jest konstytucyjnie dopuszczalne, to może to stać się jedynie w drodze przepisów ustawy i tylko wtedy, kiedy jest to niezbędne (art. 31). Czyli w żadnym zakresie nie jest dopuszczalne, aby na podstawie aktu władzy wykonawczej dochodziło do ograniczania wolności konstytucyjnych. W tym zakresie prawna podstawa działania Rady Ministrów była próbą przekreślenia regulacji konstytucyjnej, co w państwie prawnym i demokratycznym (art. 2) nie może mieć miejsca.
Jak w praktyce wygląda określenie kryterium niezbędności?
Oznacza to, że w ustawie można wprowadzić ograniczenie, ale ustawodawca musi udowodnić, że rzeczywiście jest ono niezbędne do osiągnięcia konkretnego celu, który sobie zakłada, celu mającego konstytucyjne umocowanie. Ustawodawca musi wykazać, że zakaz przemieszczania się faktycznie służy osiągnięciu innej wartości konstytucyjnej. Chodzi tutaj o taką wartość, która ma pierwszeństwo w stosowaniu w stosunku do wolności przemieszczania się. Nie wystarczy więc wskazać na przepis ustawy. Trzeba wykazać, że ograniczenie przemieszczania się rzeczywiście zapobiega rozprzestrzenianiu się koronawirusa podczas pandemii lub spowoduje istotne zmniejszenie transmisji wirusa. Pomocne w tym zakresie są na przykład wyniki badań naukowych, w których wykazano, że zachodzi istotna korelacja między zakazem lub ograniczaniem przemieszczania się a mniejszym ryzykiem tworzenia się kolejnych ognisk zakażeń. W przeciwnym wypadku przepis będzie niezgodny z konstytucją z punktu widzenia materialnego, bo ograniczenie nie będzie służyło osiągnięciu wartości konstytucyjnych, a będzie miało charakter nadmiernego ingerowania w konstytucyjne prawo obywatela. Mamy wówczas do czynienia z ryzykiem, że przepis jest wprowadzony, a realnie nie ma istotnego związku między naszym nieprzemieszczaniem się a rozwojem epidemii.
Załóżmy, że ustawodawca dostrzega konieczność ustanowienia kolejnych zakazów w związku z dynamicznym rozwojem trzeciej fali pandemii. Jak szybko mógłby wprowadzić zgodne z prawem i skuteczne rozwiązania ustawowe?
Ustawodawca ma wszelkie narzędzia i środki, które pozwalają w skuteczny sposób reagować na zmieniającą się sytuację. Nie ma żadnych przeciwwskazań, by dosłownie w ciągu jednego dnia przeprowadzić proces ustawodawczy i ustalić odpowiednie podstawy prawne do obowiązków i zakazów nakładanych na obywateli. Z punktu widzenia prawidłowości działania, jeśli dziś stwierdzamy korelację między przemieszczaniem się a rozwojem pandemii i stwierdzamy, że narusza ona wartości konstytucyjne, np. w postaci zdrowia publicznego, to jak najbardziej taka ustawa może być podjęta. I byłoby to możliwe w bardzo krótkim czasie. Jak pokazuje praktyka działania polskiego Sejmu, w ciągu dwóch dni można ustawę uchwalić, prezydent może ją podpisać, a wejść w życie może bezpośrednio po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw. I tak szybkie działanie również jest możliwe, jeśli wymaga tego dynamicznie rozwijająca się sytuacja.
Czy do wprowadzenia takiej ustawy konieczne jest ogłoszenie jednego z trzech stanów wyjątkowych, na przykład klęski żywiołowej?
Jeżeli zostałyby spełnione wyżej wymienione przeze mnie przesłanki, wystarczająca jest sama ustawa.
Czy ustawodawca jest w tym momencie w jakimś zakresie ograniczony w kwestii ustanawiania sankcji za naruszenie nakazów lub zakazów?
Sankcje muszą być proporcjonalne i adekwatne do celu, który chce uzyskać prawodawca. Co do zasady, system sankcji powinien wynikać z przepisów ogólnych, zawartych m.in. w kodeksie wykroczeń, kodeksie karnym czy regulacjach epidemiologicznych. Ustawodawca powinien po prostu odesłać do tych przepisów, tak by nie tworzyć regulacji hybrydowych, niejasnych. Nie jest oczywiście zakazane wprowadzanie regulacji odrębnych na okoliczność konkretnej ustawy, ale mamy wówczas do czynienia z ryzykiem, że będą one niespójne z ogólnym systemem sankcji, że wystąpią problemy z ich interpretacją. Z tego powodu odesłanie jest najbardziej prawidłową formą działania i pozwala uniknąć problemów w przyszłości.
W zapowiedziach rządu słyszymy, że w związku z rozwojem pandemii rozważane są różne scenariusze wprowadzania ograniczeń, na przykład na czas Świąt Wielkanocnych. Gdyby ponownie wprowadzono je rozporządzeniem, można byłoby w przyszłości podważyć je w sądzie z tych samych powodów?
Tak. Nie ma wątpliwości – w drodze rozporządzenia nie można ograniczyć wolności konstytucyjnych. Tutaj mamy do czynienia zresztą z innym istotnym zagadnieniem, ponieważ Rada Ministrów już wie, że to, co przyjęła, jest niezgodne z konstytucją, bo orzekł to sąd – organ władzy państwowej, w zakresie posiadanych przez siebie kompetencji. Gdyby ponowiła ten błąd, mielibyśmy już do czynienia z działaniem w złej wierze. Z punktu widzenia odpowiedzialności prawnej, w tym karnej, moglibyśmy stwierdzić, że funkcjonariusze publiczni świadomie naruszają regulacje prawne, i to o charakterze normy podstawowej dla ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, czyli normy konstytucyjnej. Z tego tytułu mogą ponieść odpowiedzialność karną z art. 231 kodeksu karnego. Przepis stanowi, że jeśli funkcjonariusz publiczny, przekraczając swoje uprawnienia (a w zakresie uprawnień funkcjonariuszy publicznych nie leży zmienianie Konstytucji RP w drodze rozporządzenia), narusza interes publiczny, a ochrona wolności konstytucyjnych obywateli niewątpliwie jest tym interesem, odpowiada karnie. Podlega pozbawieniu wolności do lat trzech. Z tym ściśle związane są skutki orzeczenia SN – organ władzy publicznej nie może już stwierdzić, że nie wiedział, iż narusza konstytucyjne prawo obywateli. Dzisiaj już taką wiedzę posiada i jest to wiedza pewna, bo wyrażona przez kompetentny organ władzy Rzeczypospolitej Polskiej.
Gdyby Rada Ministrów ponowiła ten błąd, mielibyśmy już do czynienia z działaniem w złej wierze
Rozmawiała Inga Stawicka