Projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia pojawił się na stronach sejmowych 8 stycznia 2021 r. (druk nr 866 IX kadencji Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej). Pomijając jego aspekt polityczny, warto szczegółowo przeanalizować brak możliwości odmówienia przyjęcia mandatu karnego i procedurę odwoławczą wskazaną przez w domyśle „racjonalnego” ustawodawcę.
Postępowanie mandatowe jest jednym z postępowań szczególnych przewidzianych przez ustawę z 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 729 ze zm.). To pozasądowe postępowanie toczy się tylko za zgodą karanego, a w przypadku jej braku sprawę kieruje się do sądu (art. 97 par. 3 w zw. z art. 99 k.p.w.). Przedmiotowy projekt uchyla par. 2 art. 97 k.p.w., zgodnie z którym sprawca wykroczenia może odmówić przyjęcia mandatu karnego. Co warte podkreślenia, możliwość odmowy przyjęcia mandatu istniała nawet pod rządami poprzednio obowiązującego kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia – przewidywał ją art. 66 par. 2 ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 1971 r. nr 12, poz. 116 ze zm.). Należy się więc zastanowić, co takiego się stało, że po 50 latach obowiązywania takiego uprawnienia, nagle – i bez przeprowadzania jakichkolwiek konsultacji – trzeba to szybko zmienić.
„Impulsywni” obywatele
Reklama
W uzasadnieniu projektu (strona 6) podkreślono: „Jak wskazuje praktyka, przeważająca większość spraw o wykroczenia wnoszonych do sądu w związku z odmową przyjęcia mandatu przez sprawcę kończy się wydaniem prawomocnego wyroku skazującego. Poza tym odmowa przyjęcia mandatu przez sprawcę niejednokrotnie ma charakter impulsywny i nieprzemyślany, a w konsekwencji powoduje konieczność podjęcia szeregu czynności związanych z wytoczeniem oskarżenia w sprawie o wykroczenie. Rozstrzygnięcie w postępowaniu mandatowym po wniesieniu sprawy do sądu nie jest już możliwe. Z tych względów proponuje się przyjęcie założenia, że grzywna nałożona mandatem karnym przez funkcjonariusza staje się wykonalna na dotychczasowych zasadach, a ukarany nie może odmówić przyjęcia mandatu”. Niestety nie wskazano statystyk na potwierdzenie tych twierdzeń. Co więcej, także na stronach Informatora Statystycznego Wymiaru Sprawiedliwości nie można niestety znaleźć żadnych aktualnych statystyk – nawet dotyczących ogólnej liczby wykroczeń, w tym skierowanych wniosków o ukaranie przez policję i uniewinnień dokonanych przez sąd.

Reklama
Podnoszenie „impulsywności” czy „nieprzemyślenia” odmowy przez obywatela idzie zdecydowanie za daleko. Tak samo wszak może niestety działać policjant, który źle oceni sytuację – np. pod wpływem chwili czy po prostu zmęczenia. Automatyczne założenie prawidłowości działania instytucji organów państwowych nie jest do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Wystarczające jest, że zasada ta obowiązuje w przypadku oceny wiarygodności zeznań z jednej strony podejrzanego (oskarżonego) i świadków, a z drugiej (jako świadków) policjantów. Jeżeli np. nie ma dowodów w postaci nagrań, sąd praktycznie zawsze daje wiarę tym ostatnim (nawet w przypadku innych dowodów zgromadzonych w danej sprawie). Przy tej okoliczności należy przypomnieć już wcześniej podnoszony przez przedstawicieli piśmiennictwa argument, aby wszystkie czynności policjantów były od samego początku nagrywane. Jakiekolwiek „tymczasowe trudności” związane ze sprzętem obciążają negatywnie funkcjonariuszy, którzy praktycznie zawsze przeprowadzają czynności w dwie osoby i nie jest możliwe, aby nagrywanie zepsuło się u dwóch osób jednocześnie (szerzej na ten temat: Hubert Mazur, Postepowanie mandatowe w perspektywie de lege ferenda, (w:) Andrzej Światłowski (red.), W poszukiwaniu optymalnego modelu orzekania w sprawach o drobne czyny zabronione, Kraków 2016; por. Mariusz Olężałek, Nierówność stron i naruszenie zasady prawa do obrony w postępowaniu karnym – postulaty de lege lata i de lege ferenda, Pismo Adwokatury Polskiej „Palestra” 2014, nr 11–12, s. 75–76).
Wskazać także należy, że w uzasadnieniu projektu wskazano, iż „mandat karny będzie wykonalny na dotychczasowych zasadach, chyba że sąd wstrzyma jego wykonalność”. Proponowaną zmianę należy ocenić zdecydowanie negatywnie. Jeżeli ustawodawca chciałby finalnie wprowadzić ją do obecnego systemu prawa, nie ma logicznych uzasadnień, aby obywatel najpierw musiał dokonywać opłaty i potem „prosić” – poprzez wniesienie odwołania w bardzo krótkim czasie – o zwrot tej zapłaconej kwoty grzywny. Powinien znajdować się zapis w projektowanym art. 99a par. 4 k.p.w., że „Sąd wstrzymuje wykonanie zaskarżonego mandatu karnego”. Natychmiastowe wykonanie mandatu karnego wiąże się z możliwością zajęcia przez komornika wynagrodzenia lub rachunku bankowego – w przypadku niedokonania opłaty – bez prawomocnego wyroku sądowego. Takie działanie zdecydowanie narusza przepisy demokratycznego państwa prawa, a wprowadza państwo policyjne – bo to policjant jest osobą decydującą o ukaraniu mandatem karnym i na podstawie jego decyzji (dobrej lub złej woli) następnie komornik może zająć nasze mienie, które jest chronione przepisami obowiązującej Konstytucji RP, prawem międzynarodowym i prawem Unii Europejskiej. Nie wzięto pod uwagę również okoliczności, że może to dotyczyć osoby (lub jego rodziny), która – po ściągnięciu grzywny wynikającej z nałożonego mandatu karnego – nie ma za co dalej się utrzymać.
Ponadto w projekcie nie ma wskazanego terminu, w jakim organ miałby zwrócić zapłaconą niesłusznie grzywnę po wydaniu prawomocnego wyroku przez sąd. Może więc to być nawet kilka lat.
Co z domniemaniem niewinności?
Omawiany projekt bezsprzecznie narusza art. 42 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Mowa o jednym z najważniejszych praw człowieka i obywatela – zasadzie domniemania niewinności, która jest również wyraźnie podkreślana w prawie międzynarodowym (np. art. 6 ust. 2 EKPC; art. 14 ust. 2 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, patrz także wyroki ETPC z 25 sierpnia 1987 r. w sprawie Lutz przeciwko Niemcom, skarga nr 9912/82; w sprawie Englert przeciwko Niemcom, skarga nr 10282/83). Zgodnie z treścią polskiej konstytucji każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Stanowisko, że omawiany artykuł dotyczy również wykroczeń, jest bezsprzecznie prezentowane przez przedstawicieli piśmiennictwa [zob. np.: P. Sarnecki, (w L. Garlicki, Z. Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016, LEX; a także P. Wiliński, P. Karlik, (w:) M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1-86, Warszawa 2016, s. 1065]. Taka sama zasada przewidziana jest przez kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 8 k.p.w. w zw. z art. 5 par. 1 k.p.k.).
Kolejna kwestia z tym związana jest również bardzo niebezpieczna. Autorzy projektu wskazują, że mandat karny będzie można zaskarżyć w terminie siedmiu dni do sądu rejonowego właściwego ze względu na miejsce popełnienia wykroczenia. „Warunkiem formalnym odwołania byłoby wskazanie, czy ukarany zaskarża mandat co do winy czy co do kary. Nadto odwołanie powinno wskazywać wszystkie znane skarżącemu dowody na poparcie swych twierdzeń, pod rygorem utraty prawa do powoływania tych dowodów w dalszym postępowaniu. Ukarany nie może w postępowaniu sądowym powoływać innych dowodów niż wskazane w odwołaniu, chyba że dowód nie był mu znany w chwili wniesienia odwołania. W postępowaniu przed sądem pierwszej instancji nie obowiązywałby zakaz reformationis in peius, z uwagi na to, że prawo do wniesienia odwołania służyłoby wyłącznie ukaranemu, z wyłączeniem strony przeciwnej” (str. 6 uzasadnienia). Zakaz reformationis in peius jest jedną z gwarancji procesowych oskarżonego w postępowaniu karnym. Chroni przed możliwością pogorszenia jego sytuacji, gdy zostanie zaskarżone orzeczenie na jego korzyść. Pomimo zapewnień wskazywanych w uzasadnieniu projektu, że jest inaczej – to kolejny argument potwierdzający, że jest on przeciwko obywatelowi. Stosownie do przepisu art. 96 par. 1 k.p.w. w postępowaniu mandatowym można nałożyć grzywnę w wysokości do 500 zł, a w przypadku zbiegu przepisów do 1 tys. zł. Szkoda, że ustawodawca nie chce dać obywatelowi gwarancji niepogorszenia jego sytuacji – w przypadku wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 1 par. 1 ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.) grzywna może być nałożona w wysokości aż do 5 tys. zł. Oznacza to, że obywatel, który nie przyjmie nałożonego na niego mandatu karnego, może się liczyć – w niektórych sytuacjach – z poniesieniem takiej kary przed sądem. W uzasadnieniu projektu wskazano także, że „proponowane postępowanie odciążyłoby funkcjonariuszy od składania dużej liczby wniosków o ukaranie na rzecz przekazywania do sądu materiałów sprawy”. Należy mieć nadzieję, że nie chodzi tutaj o braki kadrowe, z którymi od wielu lat boryka się polska policja, i znaczny spadek zaufania do tej instytucji w ostatnich kilku latach. Może też mieć znaczenie niejednokrotne błędne i nieprawidłowe formułowanie zarzutów, bowiem funkcjonariusze często nie są szkoleni, jak należy prawidłowo dokonać budowy znamion czynu zabronionego.
W projekcie zapisano ponadto: „W konsekwencji proponowanych regulacji, w szczególności przerzucenia ciężaru procesowego zaskarżenia mandatu na ukaranego, należałoby się spodziewać znacznego zmniejszenia wpływu spraw o wykroczenia do sądu”. Poniekąd można się z tym zgodzić, ale niestety istnieje obawa, że będzie to spowodowane nie zgodą obywatela na przyjęcie mandatu karnego, tylko brakiem możliwości złożenia odwołania w terminie prekluzyjnym siedmiu dni od momentu nałożenia grzywny mandatem karnym. Odwołujący się musi w takim terminie sporządzić profesjonalne pismo, w którym zawrze wszystkie dowody na swoją niewinność. Jest to prekluzja dowodowa – praktycznie iluzoryczna dla możliwości spełnienia tego oczekiwania od obywatela, ponieważ najczęściej w tym terminie ukarany nie będzie miał możliwości zapoznania się z aktami zgromadzonymi przez policję. Jest to niezgodne z procesem wykroczeniowym (odpowiednie stosowanie przepisów postępowania karnego) przerzucenie ciężaru dowodu na obywatela, ale też czyni iluzoryczną obronę przewidzianą przez art. 42 ust. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.w. Sprawę można by więc ocenić inaczej, gdyby do projektu wpisano obowiązek udostępnienie przez organ akt sprawy ukaranemu w terminie siedmiu dni – co oczywiście jest utopią. Przeniesienie ciężaru tego dowodu niezgodne jest ponadto nie tylko z paremią, znaną od czasów rzymskich: ei incumbit probatio qui dicit, non qui negat (ciężar dowodu spoczywa na tym, kto twierdzi, a nie kto zaprzecza), ale także z art. 6 ust. 3 lit. b, c EKPC (w raporcie Komisji Can przeciwko Austrii z 12 lipca 1984 r., skarga nr 9300/81, par. 53, Seria A, nr 96 explicite podkreślono, że prawo oskarżonego [odpowiednio należy tutaj odnosić obwinionego – dod. M.O.] do zapewnienia mu odpowiednich możliwości przygotowania do obrony rozumieć należy jako umożliwienie właściwego przygotowania obrony i przedstawienia sądowi – bez jakichkolwiek ograniczeń – istotnych argumentów na swoja obronę) oraz art. 6 ust. 3 lit. d EKPC. Zgodnie z tym ostatnim przepisem każdy oskarżony (odpowiednio obwiniony – dod. M.O.) o popełnienie czynu zabronionego ma prawo do przesłuchania lub spowodowania przesłuchania świadków oskarżenia oraz żądania obecności i przesłuchania świadków obrony na takich samych zasadach jak świadków oskarżenia. Wynika ono stricte z zasady „równości broni”, tj. środków pozostających w dyspozycji po stronie oskarżenia i obrony, a także wchodzi w skład „rzetelnego procesu sądowego” w rozumieniu przedmiotowej konwencji.
Zauważenia wymaga również okoliczność, że – co rzadkie – odwołanie ma być wnoszone bezpośrednio do sądu (najczęściej czyni się to za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone orzeczenie), a w terminie trzech dni sąd zawiadamia organ, którego funkcjonariusz nałożył grzywnę zaskarżonym mandatem karnym, wzywając do nadesłania w terminie siedmiu dni materiałów sprawy. Materiał taki zapewne będzie bardzo skromny.
W funkcji wymiaru sprawiedliwości
Biorąc pod uwagę powyżej przedstawione uprawnienia policjanta, można wysnuć uzasadniony wniosek, że jest to kolejny krok ku zmianie roli organów ścigania, które mają sprawować funkcję wymiaru sprawiedliwości, co jest sprzeczne z zasadami każdego demokratycznego państwa prawnego i prawem międzynarodowym. W przepisie art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wskazane jest, że wymiar sprawiedliwości w Polsce sprawują SN, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe – a nie ma tam wskazanych uprawnień policji. W związku z tym budzi wątpliwość, że jest to projekt poselski, bowiem nie ma uzasadnionych podstaw, dlaczego nie przeprowadzić w tej kwestii konsultacji – nie tylko z organizacjami społecznymi, lecz także sądami oraz adwokatami i radcami prawnymi, którzy na co dzień bronią obywateli przed nadmierną ingerencją oraz niesłusznymi działaniami państwa.
Na str. 2 uzasadnienia projektu wskazano, że „postępowanie mandatowe ma zastosowanie tylko i wyłącznie w stosunku do wykroczeń, a więc czynów zabronionych o stosunkowo niskim stopniu szkodliwości społecznej”. Pomijając kwestię błędu leksykalnego (pleonazmu w konstrukcji „tylko i wyłącznie”), zgodzić się należy, że co do zasady wykroczenia cechuje niski stopień społecznej szkodliwości czynu. Nie należy zapominać, iż w postępowaniu w sprawach o wykroczenia nie obowiązuje zasada przewidziana w art. 1 par. 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1444 ze zm.), iż nie stanowi przestępstwa czyn zabroniony, którego społeczna szkodliwość jest znikoma. W postępowaniu w sprawach o wykroczenia jest karalny każdy czyn zabroniony – również ten o znikomej szkodliwości społecznej.
De lege ferenda
Czy zmiany naprawdę mają odciążyć sądy czy też pomóc obywatelom możliwości dochodzenia swoich praw? Jeżeli rzeczywiście chciano pomóc wszystkim obywatelom, polecam ustawodawcy skorzystanie z jednej z trzech możliwości, które jak uważam, że byłyby bardziej proobywatelskie:
1. zaskarżenia każdego prawomocnego mandatu karnego (prawomocność uzyskuje się z chwilą podpisania mandatu) w terminie siedmiu dni – nie ograniczając ich do sytuacji przewidzianej w art. 101 par. 1 k.p.w. (jak ma to miejsce obecnie), a mianowicie, że prawomocny mandat karny podlega tylko uchyleniu, jeżeli nałożono grzywnę za czyn, który nie jest czynem zabronionym jako wykroczenie.
2. odstąpienia od wymierzenia kary i zastosowania tylko jednego z środków oddziaływania społecznego, który ma na celu przywrócenie naruszonego porządku prawnego lub naprawienie wyrządzonej krzywdy, polegające zwłaszcza na przeproszeniu pokrzywdzonego, uroczystym zapewnieniu niepopełniania więcej takiego czynu albo zobowiązania sprawcy do przywrócenia stanu poprzedniego (art. 39 par. 4 k.w.).
3. zastosowania środków oddziaływania wychowawczego – pouczenia, zwrócenia uwagi, ostrzeżenia lub na zastosowaniu innych środków oddziaływania wychowawczego (art. 41 k.w.).