Za brak zwrócenia się do TSUE grożą poważne konsekwencje

Kierowanie pytań prejudycjalnych nie może się wiązać z jakąkolwiek dowolnością. Tymczasem sądy nadal zbyt rzadko zwracają się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Od kilku lat sądy powszechne coraz częściej przedstawiają Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytania prejudycjalne. Nie jest to jednak liczba wystarczająca w odniesieniu do zagadnień, które powinny być przedmiotem procedowania przez TSUE.

Przyczyną tego jest brak praktycznych szkoleń, obawa o poprawną konstrukcję pytania, a także, co w mojej ocenie szokujące, brak czasu. Tymczasem za brak zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym grożą poważne konsekwencje.

Podstawy prawne

Podstawą prawną procedury pytań́ prejudycjalnych jest art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE), który stanowi: „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym:

a) o wykładni Traktatów,

b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii”.

Sąd może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić́ się do trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie pytania.

Traktat lizboński wprowadził jednolitą procedurę postępowania prejudycjalnego, która została określona w art. 267 TFUE. Na jego podstawie trybunał został wyposażony w pełną jurysdykcję w ramach Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości.

Na podstawie art. 267 TFUE uprawnienie do zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE mają sądy państw członkowskich. Jednak sam traktat nie formułuje pojęcia sądu. Definicji tej należy szukać w jego orzecznictwie, które w tej kwestii jest jednak niekonsekwentne i bywa sprzeczne. Nie ma jednak wątpliwości, że „sąd” jest terminem prawa unijnego i jego interpretacja powinna być dokonywana zgodnie z autonomiczną wykładnią trybunału. On zaś ocenia swoją kompetencję do udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne pod kątem wniesienia przez uprawniony podmiot zawsze ad casum. A to oznacza, że to sam trybunał decyduje, jaki podmiot mieści się w zakresie pojęcia sądu krajowego Patrząc z perspektywy dotychczasowego orzecznictwa TSUE, można stwierdzić, że za sąd może zostać uznanych wiele podmiotów, które tak naprawdę w krajowym systemie nie posiadają takiego statusu. Dokonując analizy pod tym kątem, trybunał kieruje się zazwyczaj kilkoma kryteriami, które nie muszą być spełnione łącznie: utworzenie danego organu na podstawie prawa, jego uprawnienie do orzekania w procedurze spornej, orzekanie na podstawie prawa oraz niezawisły charakter. Trybunał przy ustalaniu właściwości podmiotu do zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym kieruje się raczej jego pozycją, a także funkcjami przydanymi i wykonywanymi przez ten organ.

Obowiązkowe pytania

Na podstawie art. 267 TFUE sądy krajowe mogą zadawać pytania prejudycjalne w zakresie wykładni prawa Unii Europejskiej. Należy podkreślić, że w większości sytuacji sądy krajowe są zobowiązane do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym, tylko w niewielu przypadkach nie jest to obligatoryjne.

Zobowiązane do wniesienia pytania prejudycjalnego są sądy, od których rozstrzygnięcia nie można się odwołać. W sprawie 283/81 CILFIT i inni przeciwko Minister della Sanitá została zdefiniowana zasada CILFIT, która stanowi: „Sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, jest zobowiązany – w przypadku, gdy powstaje przed nim pytanie dotyczące prawa wspólnotowego – do spełnienia swojego obowiązku przedłożenia pytania (…)”. Ale są od tej zasady wyjątki. Pytanie nie musi być przedstawione, gdy:

nie jest ono istotne dla sprawy, lub
dany przepis prawa wspólnotowego stanowił już przedmiot wykładni trybunału, lub
prawidłowe stosowanie prawa wspólnotowego jest tak oczywiste, że nie pozostawia ono miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości.

Trzeba jednak podkreślić, że to są wyjątki. W pozostałych sprawach sąd ma obowiązek skierowania pytania prejudycjalnego, gdyż rodzi to odpowiedzialność i to z kilku stron. A to oznacza, że konsekwencje takich zaniechań są poważne. Dość przykre doświadczenia mają kraje, przeciwko którym Komisja Europejska wniosła skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Orzecznictwo TSUE

Za kluczowy w dziedzinie obowiązku współpracy sądowej na podstawie art. 267 TFUE i istotny dla omawianej sytuacji należy uznać wydany w 2015 r. wyrok w sprawie C-160/14 da Silva. W sprawie tej po raz pierwszy w historii prawa Unii trybunał stwierdził jednoznacznie, że sąd najwyższy państwa członkowskiego nie wywiązał się z obowiązku zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE. Podobnie w wyroku C-72/14 i C-197/14, van Dijk. W sprawie tej trybunał przesądził, mając na względzie trudności interpretacyjne na poziomie Unii, że „sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu na mocy prawa krajowego, musi dopełnić swego obowiązku wystąpienia do TS z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby uniknąć ryzyka błędnej wykładni prawa Unii”.

Natomiast w wyroku C-224/01, Köbler, Trybunał orzekł, że uchybienie przez sąd krajowy ciążącemu na nim obowiązkowi zainicjowania procedury prejudycjalnej na podstawie art. 267 TFUE stanowi jeden z czynników decydujących o oczywistym charakterze naruszenia prawa, czyli jednej z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich.

Natomiast możliwość stwierdzenia uchybień płynących z praktyki sądów krajowych na podstawie art. 258 TFUE stanowi szczególny typ uchybienia na poziomie stosowania prawa.

Podobną argumentację zawiera wydany przez TSUE 4 października 2018 r. (C-416/17) wyrok, w którym uznano, że zaniechanie wystąpienia przez francuską Conseil d’Etat (Rada Stanu – red.) z odesłaniem prejudycjalnym stanowi uchybienie zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy art. 267 akapit trzeci TFUE. Powyższe orzeczenie stanowi zatem dalszy ważny etap wykładni obowiązku wystąpienia z wnioskiem prejudycjalnym ujętego w art. 267 akapit trzeci TFUE. Wpisuje się ono także w ważny trend orzecznictwa TSUE w zakresie pojęcia uchybień sądowych (orzeczniczych) i ich znaczenia z punktu widzenia mechanizmu kontroli przestrzegania zgodności z prawem Unii na podstawie art. 258 i 260 TFUE, a także wspomnianej odpowiedzialności odszkodowawczej.

Charakter uchybienia

Należy podkreślić, że uchybienie obowiązkom płynącym z art. 267 ma charakter fundamentalny i systemowy. Poprzez bowiem rozwój prawa Unii, połączony z przypisaniem sądom krajowym odpowiedzialności za jego wykładnię i stosowanie, sądy najwyższe państw członkowskich odgrywają główną rolę w systemie prawidłowego przestrzegania prawa unijnego. W orzecznictwie TUSE podkreśla się podstawową funkcję, jaką pełni władza sądownicza w ochronie praw, które jednostki czerpią z prawa unijnego, mając na względzie, że sąd orzekający w ostatniej instancji stanowi z definicji ostatni organ, przed którym jednostki mogą dochodzić tychże praw. Charakter naruszenia art. 267 akapit trzeci TFUE będzie tym bardziej oczywisty, im więcej problemów prawnych budzi określona norma prawa unijnego. W świetle odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich charakter naruszenia będzie tym bardziej istotny, im bardziej oczywisty był charakter normy unijnego prawa materialnego lub procesowego, z której jednostki mogły wywodzić prawa, do których ochrony powołane są sądy prawa krajowego.

Wyrok trybunału, w którym stwierdza on uchybienia państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE, pociąga za sobą obowiązek usunięcia tego uchybienia, czyli wykonania wyroku na podstawie art. 260 ust. 1 TFUE. Stwierdzenie braku wykonania wyroku TSUE na podstawie art. 258 TFUE należy do wyłącznej jurysdykcji trybunału. Jednak oceny zakresu i charakteru wykonania wyroku dokonuje najpierw Komisja Europejska, a rezultat zaniechania zwrócenia się do TSUE może być poważny w skutkach. Lepiej więc tego obowiązku nie ignorować.

Konsekwencje przed ETPC

Co więcej, państwo członkowskie za brak wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym może być również pozwane przed Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPC). Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie gwarantuje wprawdzie prawa do przedłożenia sprawy TSUE w celu wydania rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga jednak to, że orzecznictwo ETPC przy okazji rozpoznawania skarg związanych ze stosowaniem prawa europejskiego w państwach członkowskich, oceniło odmowę zadania pytania prejudycjalnego przez sąd krajowy z perspektywy zgodności z art. 6 ust 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. ETPC uznał, że arbitralna odmowa przez sąd krajowy skierowania pytania do TSUE stanowi przejaw naruszenia prawa do rzetelnego procesu, zwłaszcza jeżeli decyzję tę podjął sąd rozstrzygający w ostatniej instancji (np. por. wyrok ETPC z 8 kwietnia 2014 r. w sprawie Dhahbi przeciwko Włochom skarga nr 17120/09). Krótko mówiąc, ETPC ocenia tylko, w jaki sposób sąd uzasadnia odmowę skierowania pytania prejudycjalnego, nie odnosi się do tego, czy miał obowiązek, czy też nie miał obowiązku zwrócenia się do TSUE, bowiem nie mieści się to w kategoriach prawa do rzetelnego procesu.

Na zakończenie pragnę podkreślić, że kierowanie pytań prejudycjalnych nie może się wiązać z jakąkolwiek dowolnością, co mogłoby wywoływać ujemne konsekwencje dla strony postępowania. Podstawą procedury jest współpraca sądu krajowego z TSUE, co ma pomóc znaleźć najlepsze rozstrzygnięcie dla konkretnego problemu stron postępowania. Dlatego orzecznictwo TSUE podkreśla, aby pytanie dotyczyło sprawy, nie było hipotetyczne i dotyczyło prawa wspólnotowego, gdyż trybunał jest ograniczony jedynie do orzekania w takim zakresie.