Obowiązująca od 16 grudnia br. ustawa o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, czyli tarcza 6.0 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255), nie zadowoliła wszystkich przedsiębiorców, którzy liczyli na wsparcie od państwa.
Nowelizacja przewiduje, że pomoc w postaci dodatkowego postojowego, świadczeń z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Funduszu Pracy, trafi tylko do tych podmiotów, które zanotowały określony spadek przychodu i które działają w enumeratywnie wymienionych w przepisach branżach.
Jednak brak wpisanego w ustawie kodu Polskiej Klasyfikacji Działalności wcale nie oznacza, że strumień rządowych pieniędzy do firm z danej gałęzi gospodarki nie popłynie. Wszystko dlatego, że w art. 15ggb (dotyczącym dodatkowych świadczeń z FGŚP), art. 15zt (świadczenie postojowe), a także art. 15 zze5 (z Funduszu Pracy) znalazła się delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, w ramach którego prezes Rady Ministrów może przyznać ponowną wypłatę tych świadczeń „innym przedsiębiorcom, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19”.
Reklama
Co więcej, w drodze tych aktów wykonawczych premier może ustalać krąg przedsiębiorców, którym przysługują świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, „poprzez określenie innych warunków przyznawania świadczeń” oraz wskazanie innych kodów PKD.

Blankietowość upoważnienia

Reklama
Zdaniem prof. Jacka Zaleśnego, konstytucjonalisty z Uniwersytetu Warszawskiego, takie rozwiązanie wywołuje zastrzeżenia konstytucyjne co do naruszenia zasady wyłączności ustawy oraz konkretności ustawowych wytycznych do rozporządzenia.
– Przykładowo w art. 15ggb Sejm upoważnił Radę Ministrów do przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy dowolnej grupie przedsiębiorców, kwestionując tym samym znaczenie poprzedzającego ten artykuł art. 15gga tarczy 6.0, w którym Sejm precyzyjnie ustalił, komu może być przyznane świadczenie. Innymi słowy, po tym jak Sejm określił, komu może być przyznane świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy, Sejm stwierdził, że w sumie nie ma to większego znaczenia i, w celu przeciwdziałania COVID-19, Rada Ministrów może przyznać świadczenie dowolnym przedsiębiorcom. Zastosowana technika nie jest przejawem prawidłowej legislacji – wyjaśnia ekspert. I wskazuje, że na podstawie art. 15ggb tarczy 6.0 to rząd, a nie Sejm ustala warunki przyznania świadczenia.
– Tym samym naruszeniu uległa zasada wyłączności ustawy, zgodnie z którą istota danej regulacji prawnej powinna być zawarta w ustawie, a nie w akcie wykonawczym do niej. Co nie jest dopuszczalne. Takie przepisy mają postać regulacji pozornej, ramowej, a istota regulacji, jej ciężar gatunkowy, została odesłana do rozporządzenia. Wydane na takiej podstawie rozporządzenia nie będą miały charakteru wykonawczego do tego przepisu, a będą zastępować ustawę. Blankietowość upoważnienia ustawowego sprawia, że będzie miało cechy de facto regulacji samoistnej, tj. samodzielnego ustalenia przez Radę Ministrów, a nie przez Sejm, warunków przyznawania świadczenia, co wypełnia przesłanki naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – mówi prof. Zaleśny. Podkreślając przy tym, że nie ma większego znaczenia, że dzieje się to z woli Sejmu. Także bowiem Sejm jest związany zasadą wyłączności ustawy i nie może swoich kompetencji w tym zakresie scedować na inny organ władzy publicznej.

Sprzyjają kumoterstwu

Podobnie uważa Ewa Polkowska, prezes Polskiego Towarzystwa Legislacji. – Uzasadnione wątpliwości może budzić zakres podmiotowy określony w delegacji ustawowej, w szczególności w zakresie przyznania świadczenia „innym przedsiębiorcom” niż enumeratywnie wymienieni w ustawie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził w wyroku K1/87, że nie można wykonywać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało ustalone w ustawie. Natomiast rozporządzenie jako akt podporządkowany ustawie nie może samoistnie zmieniać czy modyfikować treści norm określonych w aktach hierarchicznie wyższych – przytacza ekspertka.
Ewa Polkowska przyznaje, że co prawda doktrynie znane jest stanowisko (potwierdzone w orzecznictwie TK, np. U 1/86, K 5/86), że ustawa może wyjątkowo upoważniać, by aktem wykonawczym modyfikować lub zmieniać treść norm ustawowych, ale wymaga to koniecznego określenia w ustawie zakresu dopuszczalnej zmiany i jej kierunku.
– Oceniając zawarte w delegacjach do rozporządzeń wytyczne do wydania aktu wykonawczego w postaci sformułowań typu „mając na względzie (…) obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19”, należałoby stwierdzić, że nie wypełniają one konstytucyjnych warunków dotyczących wytycznych treści aktu wykonawczego ze względu na możliwość określenia innych, niż wymienione w ustawie, podmiotów, które mogą skorzystać z określonych w ustawie świadczeń. Biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości, wydają się one zbyt ogólne i nie zapobiegają arbitralności rozstrzygnięć organu wskazanego w delegacji ustawowej – dodaje Polkowska.
I choć przedsiębiorcom będzie wszystko jedno czy dostaną pomoc na podstawie ustawy czy rozporządzenia, to takie kształtowanie przepisów jest nie tylko niekonstytucyjne, ale i zwyczajnie niebezpieczne.
– Takie przepisy są w oczywisty sposób korupcjogenne, sprzyjają kumoterstwu i kolesiostwu. I znowu na usta cisną się same niecenzuralne słowa, bo w takich sytuacjach jak na dłoni widać, że upominanie się o przestrzeganie standardów konstytucyjnych i zasad legalizmu nie jest jakąś abstrakcją. Chodzi właśnie o zabezpieczenie przed podejmowaniem arbitralnych decyzji przez jedną z władz. W tym przypadku egzekutywę, która dostała blankietowe upoważnienie od Sejmu do swobodnego omijania ustaw – ocenia prof. Ewa Łętowska, sędzia TK w stanie spoczynku. – Władza, jak widać, konsekwentnie robi wszystko, by podkopać zaufanie do samej siebie – kwituje prawniczka.

Swoboda w reagowaniu na sytuację

Z naszych ustaleń wynika, że tak szeroka delegacja ustawowa została stworzona na prośbę premiera. Chodziło o to, by Rada Ministrów, w zależności od rozwoju sytuacji, miała swobodę w reagowaniu na nią i możliwość szybkiego kierowanie pomocy do poszczególnych branż.
– Tarcza branżowa przewiduje możliwość wydawania przez rząd rozporządzeń rozciągających przewidziane w niej instrumenty wsparcia na kolejne miesiące, zarówno dla dotychczas nią objętych, jak i kolejnych grup przedsiębiorców. Dzięki temu możliwe będzie zapewnianie płynnej i szybkiej reakcji na sytuację epidemiczną. Delegacja ustawowa zakłada, że w tych rozporządzeniach Rada Ministrów będzie mogła zmodyfikować m.in. katalog branż objętych pomocą i okresy porównawcze spadku przychodu – tłumaczy Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii, zapewniając, że delegacje do wydania rozporządzeń są precyzyjne. – Dotyczy to zarówno zakresu podmiotowego przyszłych beneficjentów pomocy, jak i przesłanek, których spełnienie będzie kwalifikowało do uzyskania wsparcia. Taki kształt delegacji jest zgodny z ustawą zasadniczą i pozwala na udzielenie szybkiej pomocy przedsiębiorcom – zapewnia resort w odpowiedzi na pytania DGP. ©℗