Eksperci nie mają wątpliwości: wstrzymanie publikacji ustawy przyznającej dodatek w wysokości 100 proc. podstawy wynagrodzenia pracownikom służby zdrowia pracującym z chorymi i podejrzewanymi o zachorowanie na COVID-19 jest bezprawne. Przypomnijmy, chodzi o ustawę podpisaną przez prezydenta 3 listopada. Rząd blokuje jej publikację, bo po fakcie zorientował się, że posłowie przez pomyłkę zgodzili się na poprawki wprowadzone przez Senat.
– Niezależnie od tego, czy Rządowe Centrum Legislacji z własnej inicjatywy, czy też na czyjeś polecenie nie publikuje ustawy, takie działanie rażąco narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 konstytucji, zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w jej art. 2 oraz zasadę trójpodziału władzy z art. 10 konstytucji – wskazuje prof. Michał Romanowski z Uniwersytetu Warszawskiego.
A skoro zaniechanie to jest nielegalne, to urzędnicy mogą odpowiadać za szkody, jakie w efekcie wywołali. Na przykład za niewypłacenie białemu personelowi przyznanych mu przez parlament i zatwierdzonych przez prezydenta dodatków.
– To podręcznikowy przykład możliwości występowania z roszczeniami odszkodowawczymi wobec Skarbu Państwa na podstawie art. 417 kodeksu cywilnego, czyli za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej – stwierdza prof. Romanowski.
W Senacie jest już nowelizacja, która ogranicza prawo do dodatków tylko do tych lekarzy, którzy dostali skierowanie do pracy od wojewodów. Nie zmienia to – jak mówi Gerard Dźwigała, partner w kancelarii Dźwigała, Ratajczak i Wspólnicy – faktu, że ci, którym przyznano podwyżki na mocy nieopublikowanej ustawy, a którym zostaną one odebrane senacką nowelizacją, będą mogli dochodzić odszkodowania od Skarbu Państwa.
Potwierdza to dr hab. Zbigniew Banaszczyk, znawca problematyki odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej. Zaznacza, że bezprawność działania RCL będzie mógł stwierdzić sąd przyznający odszkodowanie. Nie potrzeba do tego wcześniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego czy Sądu Najwyższego. Roszczenie może obejmować okres od momentu, gdy ustawa powinna zostać opublikowana (miała wejść w życie w dniu następnym po dniu ogłoszenia), do wejścia w życie aktu odbierającego dodatki.
W szpitalach pracuje ok. 70 tys. lekarzy, 120 tys. pielęgniarek i co najmniej kilkanaście tysięcy innego personelu medycznego. Jeśliby przyjąć, że przy chorych covidowych pracuje 20 proc. tych osób, daje to co najmniej 40 tys. uprawnionych do 100-proc. dodatku.
3 listopada Andrzej Duda podpisał ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19. Normalnie w tym miejscu powinienem dodać Dziennik Ustaw, ale pomimo iż piszę te słowa 20 listopada, akt ten nadal nie został opublikowany. Wszystko dlatego, że w ustawie znalazł się przepis przyznający praktycznie wszystkim pracownikom służby zdrowia dodatek w wysokości 100 proc. podstawy wynagrodzenia. Chodzi o pracowników, którzy uczestniczą w wykonywaniu świadczeń zdrowotnych nie tylko osobom chorym na COVID-19, ale też osobom z podejrzeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Pierwotnie, w projekcie ustawy wniesionym do Sejmu, inicjatorzy zamierzali wypłacać 200 proc. pensji tylko tym osobom, które dostały od wojewody skierowanie do walki z epidemią.
Jak tłumaczył rzecznik rządu Piotr Müller, przyznanie podwyżek wszystkim lekarzom było wynikiem pomyłki (część posłów zamiast za odrzuceniem poprawki Senatu zagłosowało za jej przyjęciem). I to pomyłki, której skutki dla budżetu państwa rząd szacuje nawet na kilkanaście miliardów złotych. Przygotował więc nowelizację, która jest właśnie procedowana, jednocześnie nie chcąc dopuścić do wejścia w życie przepisów przyznających podwyżki prawie wszystkim pracownikom służby zdrowia, po prostu jej nie opublikował.
Abstrahując już od tego, że wstrzymanie publikacji ustawy powoduje jednocześnie, że w życie nie weszło wiele innych istotnych regulacji (od wprowadzenia właściwej podstawy prawnej dla kar za nieprzestrzeganie nakazów i zakazów związanych z epidemią po wysokość uposażeń za czas zwolnienia lekarskiego), jest to działanie ewidentnie bezprawne.
Art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych mówi wyraźnie, że ogłasza się je niezwłocznie.
Co prawda do tej pory nie mieliśmy do czynienia z sytuacją, że Rządowe Centrum Legislacji zwlekało z ogłoszeniem jakiejś ustawy lub rozporządzenia (choć nieogłaszanie wyroków TK staje się nową niechlubną tradycją), to jak zauważa prof. Ewa Bagińska z Uniwersytetu Gdańskiego, zdarzały się już przypadki niepublikowania uchwalonych aktów prawa miejscowego.
Na gruncie takich właśnie spraw Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując wykładni art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, stwierdził, że „utrwalona w doktrynie i orzecznictwie definicja pojęcia niezwłoczności nakazuje je rozumieć jako «bez zbędnej zwłoki». Ponieważ powołany przepis nie określa początku biegu tego terminu, należy wnosić, że datą tą jest przekazanie aktu do publikacji” – czytamy w wyroku o sygn. akt II SA/Łd 1331/03. W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że zwłoka w opublikowaniu aktu normatywnego może być uzasadniona wyłącznie względami techniczno-organizacyjnymi.
Minister Łukasz Schreiber z Kancelarii Premiera przekonywał w mediach społecznościowych, że ze względu np. na szczególnie dużą objętość aktu normatywnego termin publikacji może być dłuższy. Jednak wynika to z wewnętrznego dokumentu RCL pt. „Określenie planowanego terminu ogłoszenia aktu prawnego”, który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego.
– Mamy ustawę, która mówi wyraźnie, że akty prawne publikuje się niezwłocznie i żaden wewnętrzny regulamin nie może tej normy zmieniać. Poza tym wystarczy spojrzeć, jak szybko były publikowane pozostałe ustawy covidowe, większość z nich tego samego lub następnego dnia po podpisaniu przez głowę państwa – mówi Gerard Dźwigała, partner w kancelarii Dźwigała, Ratajczak i Wspólnicy. – To sytuacja niewyobrażalna, bo de facto RCL staje się trzecią izbą parlamentu. Jaką władze ma więc Sejm, jeśli jakiś urzędnik organu administracji publicznej będzie decydował, którą ustawę należy opublikować i kiedy – mówi prawnik, który nie ma wątpliwości, że rząd nie chce dopuścić do opublikowania ustawy, by nie dopuścić do przyznania świadczeń, których ze względu na ochronę praw nabytych, nie mógłby cofnąć. – Można je oczywiście później odebrać, uchwalając inną ustawę, jednak tylko ze skutkiem na przyszłość – zaznacza mec. Dźwigała. – Tylko że brak publikacji ustawy przyznającej dodatkowe świadczenia wszystkim medykom nie oznacza, że lekarzom, którzy nie zostaną nimi objęci w wyniku nowelizacji, nie trzeba będzie ich wypłacać. Mogą oni bowiem dochodzić odszkodowania od Skarbu Państwa za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej – dodaje prawnik. A jest o co walczyć. 100 proc. podstawy wynagrodzenia brutto oznacza dla lekarza specjalisty dodatek ok. 6–7 tys. zł, dla pielęgniarki 3–4 tys., a dla ratowników medycznych poniżej 3 tys.
Warunkiem przyznania odszkodowania na podstawie art. 417 w związku z art. 4171 par. 4 k.c. jest bezprawność. – Niezależnie od tego, czy RCL z własnej inicjatywy, czy też na polecenie premiera Mateusza Morawieckiego nie publikuje ustawy, w każdym przypadku takie działanie rażąco narusza konstytucję, a bezpośrednio zasadę legalizmu wyrażoną w jej art. 7, zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w jej art. 2 oraz zasadę trójpodziału władz wyrażoną w art. 10 Konstytucji – wskazuje prof. Michał Romanowski z Uniwersytetu Warszawskiego, który uważa, że mamy tu do czynienia nie tyle z deliktem konstytucyjnym, ile wręcz z przestępstwem konstytucyjnym. – Delikt to działanie wyrządzające szkodę w stosunkach między jednostkami. Jest on szkodliwy indywidualnie. Przestępstwo to czyn społecznie niebezpieczny, a więc szkodzi wszystkim. W prawie konstytucyjnym przyjęło się, że delikt oznacza naruszenie, przekroczenie konstytucji lub ustawy w sposób widoczny dla społeczności poprzez czyn niewyczerpujący znamion przestępstwa. Natomiast umyślne naruszenie konstytucji przez władzę jest przestępstwem, bo konstytucja chroni nasze podstawowe wolności i prawa. Dlatego nie mam wątpliwości, że RCL dopuszcza się przestępstwa konstytucyjnego – wyjaśnia prof. Romanowski, dodając, że przez to mamy do czynienia wręcz z podręcznikowym przykładem możliwości występowania z roszczeniami odszkodowawczymi wobec Skarbu Państwa na podstawie art. 417 k.c.
Przepis ten stanowi, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną nie tylko przez niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej, lecz także zaniechanie.
Zdaniem prof. Romanowskiego lekarze niecovidowi objęci podwyżkami na mocy nieopublikowanego aktu, a następnie ich pozbawieni na skutek bezprawnej odmowy skierowania ustawy do publikacji, będą mieli słuszne roszczenia do Skarbu Państwa. – Nie mam wątpliwości, że będą mogli powołać się na funkcjonalnie rozumianą koncepcję ochrony praw nabytych. Wszak RCL działa tu wyłącznie jako medium, a nie dawca praw nabytych. Dawcą praw jest władza ustawodawcza, a nie RCL działający na polecenie premiera – zaznacza prof. Romanowski.
Potwierdza to dr hab. Zbigniew Banaszczyk, który dodaje, że w takich sprawach nie potrzebny jest żaden prejudykat, który najpierw stwierdzałby bezprawność działania RCL.
– Obowiązek publikacji wynika z obowiązujących przepisów, więc tego typu zaniechanie powinno być badane wyłącznie przez sąd odszkodowawczy. To on stwierdzi, czy mamy do czynienia z naruszeniem prawa czy nie. Następnie zaś będzie musiał ocenić relację kauzalną pomiędzy nieotrzymaniem dodatku a naruszeniem prawa polegającym na nieopublikowaniu aktu normatywnego, który przeszedł cały proces legislacyjny – został uchwalony przez parlament i podpisany przez prezydenta. Prima facie wydaje się, że taki związek przyczynowy istnieje – mówi dr hab. Banaszczyk, zwracając jednak uwagę, roszczenie może obejmować tylko okres od momentu, gdy ustawa powinna zostać opublikowana (miała wejść w życie w dniu następnym po dniu ogłoszenia) do wejścia w życie aktu odbierającego dodatki. To oznacza, że im później wejdzie w życie nowelizacja, tym bardziej rośnie ryzyko występowania z roszczeniami, jak i wielkość dochodzonych kwot. Jednak sprawa nie jest też taka jednoznaczna, jak się może wydawać.
– Dyskutowałem ostatnio na ten temat ze swoimi studentami i podzielam ich spostrzeżenia co do zróżnicowania pracowników służby zdrowia. Wykonują oni różne czynności zawodowe i pracują w placówkach o różnym stopniu intensywności zagrożenia epidemicznego. Mamy więc lekarzy, którzy wraz z ratownikami, pielęgniarkami czy salowymi, znajdują się na pierwszej linii frontu, ale także inny personel, łącznie z pracownikami administracyjnymi, którzy też mogą być narażeni na zakażenie. A z drugiej strony mamy np. lekarzy, którzy tylko udzielają teleporad, więc nie kontaktują się pacjentami w sposób zagrażający ich życiu czy zdrowiu. Jeśli taki lekarz wystąpiłby do sądu o odszkodowanie, to nie wiem, czy ono byłoby takie łatwe do uzyskania. Być może sąd mógłby np. uznać, że skierowanie takiego roszczenia w stosunku do państwa jest nadużyciem prawa. Pamiętajmy więc, że to nie będzie działać mechaniczne – zastrzega dr hab. Zbigniew Banaszczyk. ©℗