Zdalne porady nie uzdrowią systemu bezpłatnej pomocy prawnej

Pomoc prawna także zdalna

Nowe rozwiązania zakładają, że z nieodpłatnej pomocy prawnej będzie można korzystać także zdalnie, czyli przez internet albo telefon. Według Ministerstwa Sprawiedliwości takie porady dobrze sprawdziły się w czasie pandemii, w tamtym okresie stanowiły około 20 proc. wszystkich porad. Resort uważa również, że istnieje duże zapotrzebowanie społeczne na porady zdalne, ponieważ dla wielu osób kontakt z prawnikiem na odległość jest po prostu łatwiejszy.

Nie ulega wątpliwości, że porady zdalne zwiększą dostępność nieodpłatnej pomocy prawnej, zwłaszcza dla osób starszych, z niepełnosprawnościami oraz mieszkających daleko od punktów stacjonarnych.

– Dzięki poradom zdalnym dostęp do specjalistycznej pomocy prawnej będą miały osoby, które z różnych przyczyn nie mogą stawić się w punkcie stacjonarnym, np. Polacy przebywający za granicą – tak uzasadniał zmiany w bezpłatnym poradnictwie tuż po uchwaleniu nowych przepisów Arkadiusz Myrcha, wiceminister sprawiedliwości. Według niego tego rodzaju pomoc pozwoli efektywniej wykorzystać dyżury w punktach nieodpłatnej pomocy.

Nieszczelny system pomocy

Związek Powiatów Polskich ma jednak sporo wątpliwości co do porad zdalnych i uważa, że w praktyce mogą one przynieść więcej problemów niż korzyści. Według ZPP lepszym rozwiązaniem byłoby wyznaczenie tylko konkretnych punktów, które zajmowałyby się poradami zdalnymi. Jak tłumaczy Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora biura ZPP, nie ma żadnych skutecznych mechanizmów, które zapobiegałyby nadużyciom systemu. Chodzi o sytuacje, w których ta sama osoba zadaje to samo pytanie w kilku punktach, sprawdzając, gdzie usłyszy najkorzystniejszą dla siebie odpowiedź.

ZPP podkreśla, że już teraz są osoby, które z tą samą sprawą odwiedzają kilka różnych punktów. Do tej pory pewną barierą było to, że trzeba było przyjść po poradę osobiście. Po planowanych zmianach taka osoba będzie mogła korzystać z porad zdalnych praktycznie z każdego miejsca w Polsce, co – zdaniem samorządów – może dodatkowo obciążyć cały system nieodpłatnej pomocy prawnej.

Prawnicy przeciwni zdalnym poradom

Krajowa Rada Radców Prawnych oraz Naczelna Rada Adwokacka podkreślają, że wprowadzenie zdalnego trybu udzielania porad niesie ze sobą poważne zagrożenia dla interesów beneficjentów.

– W przypadku porad telefonicznych trudno mieć pewność, kto faktycznie jest po drugiej stronie i czy w ogóle powinien korzystać z tej pomocy. Do tego dochodzi problem praktyczny: brak dokumentów, które w wielu sprawach są niezbędne, aby móc sensownie doradzić. Brakuje też bezpośredniego kontaktu, który pomaga zbudować zaufanie. A bez zaufania dobra pomoc prawna po prostu nie działa – zaznacza Ryszard Ostrowski, wiceprezes Krajowej Rady Radców Prawnych.

– Zagrożona jest tajemnica porady, która jest oczywistym interesem beneficjenta. Pojawia się też ryzyko podszywania się pod inne osoby oraz możliwość błędnego przekazu udzielanej pomocy prawnej, m.in. z powodu braku wglądu w dokumenty źródłowe sprawy – ostrzega Dorota Kulińska, członek prezydium NRA oraz dyrektor Instytutu Legislacji i Prac Parlamentarnych NRA. Na szczęście – jak dodaje – porady stacjonarne pozostały jako opcja, a z inicjatywy Naczelnej Rady Adwokackiej pojawił się zapis, że w sprawach złożonych, gdzie konieczna jest analiza dokumentów, wykonawca porady zdalnej może skierować beneficjenta na poradę stacjonarną. Dzięki temu możliwe jest zapewnienie właściwego poziomu usługi i wzięcie odpowiedzialności za rzetelność udzielanej porady.

Prawnicy krytykują również wideoporady, znane z czasów pandemii. Obawiają się, czy osoby starsze albo znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej będą w stanie z nich korzystać i czy w ogóle będą tego chciały. – Moim zdaniem proste informacje prawne da się przekazać zdalnie, ale przy bardziej skomplikowanych sprawach, wymagających analizy dokumentów i głębszego spojrzenia na sytuację, to się zwyczajnie nie sprawdzi. Dlatego te zmiany traktuję raczej jako doraźne działania mające poprawić cyfry w tabelkach – kwituje mec. Ryszard Ostrowski.

Oświadczenia o dochodach

Pierwotnie projekt noweli zakładał rezygnację z pisemnych oświadczeń o tym, że korzystającego z pomocy nie stać na płatną poradę. Ostatecznie, po licznych apelach korporacji prawniczych, organizacji pozarządowych i samorządowych, wycofano się z tego rozwiązania.

Nowe przepisy przewidują ustną i pisemną formę oświadczenia. Ta pierwsza będzie możliwa tylko w przypadku porad zdalnych, natomiast przy korzystaniu z porad stacjonarnych pozostanie obowiązek składania pisemnych oświadczeń o niemożności poniesienia kosztów odpłatnej pomocy prawnej.

– Prawnik będzie mógł uzależnić udzielenie porady od osobistego stawiennictwa osoby uprawnionej w punkcie udzielania wsparcia – podkreślał wiceminister Arkadiusz Myrcha. Chodzi o przypadki, kiedy w trakcie udzielania porady telefonicznie lub zdalnie dojdzie do wniosku, że zachodzi konieczność bezpośredniej analizy dokumentów. Może wówczas uzależnić udzielenie porady od osobistego stawiennictwa osoby uprawnionej w punkcie lub zarekomendować osobiste stawiennictwo w punkcie najbliższym miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, a – jak już wiemy – w przypadku porady na miejscu obowiązuje pisemne oświadczenie.

To rozwiązanie nie satysfakcjonuje korporacji prawniczych. Chciałyby one zdecydowanie większych zmian w treści oświadczenia. Uważają również, że pomoc nie powinna być dostępna dla wszystkich.

– Znika realna kontrola nad tym, kto faktycznie powinien korzystać z darmowej pomocy prawnej. A przecież od początku chodziło o ludzi, którzy naprawdę jej potrzebują. Tymczasem kolejne zmiany w przepisach coraz bardziej rozszczelniają system. W praktyce stał się on dostępny niemal dla wszystkich. Nowelizacja wchodząca w życie 1 stycznia tylko przypieczętowuje to, że sprawdzanie sytuacji beneficjenta staje się właściwie fikcją – komentuje mec. Ryszard Ostrowski.

Według niego Ministerstwo Sprawiedliwości mocno akcentuje dziś „efektywność”, czyli liczbę udzielonych porad w stosunku do wydanych pieniędzy. – My nie popieramy jednak pomysłu, że najlepszą drogą do tej efektywności jest rezygnacja z oświadczeń majątkowych i wpuszczenie do systemu każdego, niezależnie od zasobności portfela. W praktyce nieraz bywało tak, że z darmowych porad korzystały osoby, które spokojnie mogłyby zapłacić za prywatną usługę. Może się zdarzyć i tak, że osoby nieuprawnione zablokują miejsce dla osób naprawdę pomocy potrzebujących – podsumowuje prawnik.

Są pieniądze na pomoc prawną na 10 lat

Nowela zapewnia również finansowanie punktów pomocy na kolejne 10 lat. Przewiduje, że w latach 2026–2035 wydatki budżetu państwa na ten cel wyniosą maksymalnie 1 259 288 006 zł, z tym że w poszczególnych latach wydatki z budżetu na punkty mają wyglądać następująco:

• w 2026 r. – 112 302 706 zł;

• w 2027 r. – 115 222 576 zł;

• w 2028 r. – 118 103 140 zł;

• w 2029 r. – 121 055 719 zł;

• w 2030 r. – 124 082 112 zł;

• w 2031 r. – 127 184 165 zł;

• w 2032 r. – 130 363 769 zł;

• w 2033 r. – 133 622 863 zł;

• w 2034 r. – 136 963 435 zł;

• w 2035 r. – 140 387 521 zł.

Kryzys bezpłatnego poradnictwa

Od lat system bezpłatnego poradnictwa kuleje. O tym, że jest źle, mówi raport Najwyższej Izby Kontroli z 2024 r. NIK objęła kontrolą 19 starostw powiatowych w latach 2020–2023. Celem było zbadanie, czy system nieodpłatnej pomocy prawnej i poradnictwa działa prawidłowo i efektywnie. Okazało się, że adwokaci i radcowie udzielali porad średnio tylko raz dziennie w czasie do jednej godziny, w dodatku często w lokalach, które nie były dostosowane do potrzeb osób z niepełnosprawnościami.

W ocenie NIK system jest nieefektywny, a zaangażowane środki nie są w pełni wykorzystane. Wpływ na to mogły mieć m.in. brak skutecznych działań informacyjnych powiatów o systemie nieodpłatnych porad prawnych, pomiaru jego efektywności oraz możliwości (w obecnym stanie prawnym) dostosowywania przez starostów czasu i częstotliwości dyżurów do rzeczywistego zainteresowania mieszkańców tego typu pomocą. Wnioski pokontrolne NIK wskazują na potrzebę rzetelnego rozpoznania rzeczywistych potrzeb społecznych oraz zidentyfikowania barier utrudniających dostęp do wsparcia. Wskazane jest również rozważenie wprowadzenia mechanizmów umożliwiających ocenę jakości i efektywności systemu, aby świadczenie usług odbywało się na możliwie wysokim i jednolitym poziomie.

NIK wskazała też na kontynuowanie działań umożliwiających stałe korzystanie z pomocy prawnej w formie zdalnej, przy zachowaniu prawa beneficjenta do wyboru tej formy świadczenia. Zalecił też dostosowanie czasu i częstotliwości dyżurów do faktycznego zainteresowania mieszkańców, aby system był bardziej elastyczny i odpowiadał realnym potrzebom społecznym.

Ustalenia z raportu NIK w pełni podzielają ZPP i sami prawnicy.

– Paradoksalnie głównym problemem systemu jest zbyt mała liczba osób z niego korzystających. Wynika to z decyzji podjętej przy uchwalaniu pierwotnej ustawy o zastosowaniu jednolitego zakresu pomocy dla wszystkich uprawnionych. W ten sposób zarówno pomoc prawna, jak i dostęp do informacji prawnej stały się de facto domeną polityki społecznej. Tak nie powinno być. W systemie nieodpłatnej pomocy prawnej powinny być rozróżnione dwa rodzaje usług, czyli niezindywidualizowana informacja prawna udostępniana wszystkim zainteresowanym bez żadnych ograniczeń w ramach realizacji prawa obywatela do wiedzy o treści przepisów, którym podlega, oraz porady prawne stanowiące odpowiedź na konkretny problem. Te ostatnie muszą już mieć ograniczoną dostępność, tak aby nie stanowiły zaburzenia na rynku usług prawnych – twierdzi Grzegorz Kubalski.

W jego opinii system nieodpłatnego poradnictwa prawnego – stosowany obecnie wyłącznie na etapie przedsądowym – powinien być powiązany z systemem pomocy prawnej z urzędu w sądzie. Nie tylko zapewniłoby to ciągłość wsparcia dla obywatela, ale też odciążyło sądy od podejmowania rozstrzygnięć w ograniczonym stopniu dotyczących istoty władzy sądowniczej.

Zracjonalizować system bezpłatnej pomocy prawnej

ZPP podkreśla, że takie podejście pozwoliłoby również na racjonalizację wydatkowania środków. W dyskusji o stawkach dla prawników dyżurujących w punktach strona samorządowa i Ministerstwo Finansów mówią całkowicie różnymi językami. Strona samorządowa podkreśla, że w obecnym kształcie wynagrodzenie jest płacone za gotowość do świadczenia usług i to wynagrodzenie godzinowe nie może zbliżać się do wynagrodzenia minimalnego. Ministerstwo Finansów przelicza natomiast wydatkowane środki na poszczególne porady, zapominając, że to nie wykonawcy odpowiadają za stworzenie popytu na nieodpłatną pomoc prawną, lecz państwo.

– W efekcie mamy zbyt niską dynamikę wzrostu środków na funkcjonowanie punktów, a w konsekwencji coraz większe trudności w znalezieniu chętnych do dyżurowania, gdyż obecne wynagrodzenie jest całkowicie nieadekwatne do założeń uczynionych na etapie tworzenia systemu – tłumaczy Grzegorz Kubalski.

Także korporacje prawnicze uważają, że system bezpłatnego poradnictwa od lat uchodzi za drogi i źle zorganizowany. – Za jego funkcjonowanie odpowiadają trzy podmioty: państwo zapewnia finansowanie, prawnicy udzielają porad, a powiaty organizują punkty. Taki rozproszony model nie sprzyja sprawnemu zarządzaniu. Na początku wiele punktów było lokowanych na obrzeżach miast, ponieważ lepsze lokalizacje przeznaczano na inne potrzeby. W efekcie brakowało chętnych, a prawnicy czekali godzinami na udzielenie kilku porad dziennie, co podnosiło koszt jednej porady. Dziś sytuacja wygląda różnie. W centrach miast tworzą się kolejki, a w innych miejscach punkty świecą pustkami. Wszystko zależy od lokalizacji oraz od tego, czy samorząd promuje system. Mimo lat funkcjonowania programu przeciętny mieszkaniec nadal często nie wie, czym jest nieodpłatna pomoc prawna – komentuje mec. Ostrowski.

Z kolei mec. Dorota Kulińska dodaje, że wchodzące w życie zmiany Naczelna Rada Adwokacka traktuje jako koło ratunkowe dla upadającego systemu. Nie ma też wątpliwości, że potrzebna jest prawdziwa reforma systemu, a nie tylko punktowe zmiany. – Możliwość przywrócenia standardu funkcjonowania nieodpłatnej pomocy prawnej choćby do poziomu sprzed 10 lat, kiedy ta forma wsparcia została wprowadzona do systemu, wymaga jednak zasadniczej zmiany przepisów, a przede wszystkim dofinansowania systemu w każdym aspekcie jego funkcjonowania: w zakresie wyposażenia i lokalizacji punktów, sfinansowania nowoczesnego systemu informatycznego gwarantującego identyfikację beneficjenta i zachowanie tajemnicy porady, a przede wszystkim ukształtowania wynagrodzeń wykonawców w taki sposób, aby nie były one w przeważającej mierze jedynie ekwiwalentem za ponoszone koszty realizacji powierzonych zadań – wyjaśnia prawniczka.

Według niej jedną z kluczowych kwestii, którą nowelizacja pomija, jest brak możliwości zastępowania na dyżurach doradców obywatelskich przez adwokatów i radców prawnych świadczących nieodpłatną pomoc prawną, lecz nieposiadających ukończonego kursu doradcy obywatelskiego. – Brzmi to kuriozalnie, ale takie ograniczenie obowiązuje. Doradców obywatelskich w systemie brakuje, ponieważ wynagrodzenia nie przyciągają chętnych. Tymczasem według ustawodawcy adwokat czy radca prawny po studiach prawniczych, trzyletniej aplikacji i zdanym państwowym egzaminie zawodowym nie ma kompetencji do zastąpienia doradcy obywatelskiego, czyli osoby z dowolnym wykształceniem po ukończeniu kilkudziesięciogodzinnego kursu – podsumowuje.