Subskrybuj nas na Youtube
Wprowadzenie prawa szlaku przewiduje projekt nowelizacji kodeksu cywilnego, przedłożony przez sejmową komisję kultury fizycznej, sportu i turystyki. Pomysł nie jest nowy. W 2010 r. prace nad założeniami projektu ustawy o szlakach turystycznych były prowadzone w Ministerstwie Sportu i Turystyki. Projekt jednak upadł, m.in. ze względu na protesty społeczne. Autorzy nowego projektu wskazują, że zmiany wprowadzone w tworzeniu szlaków będą skutkować zwiększeniem aktywności fizycznej obywateli oraz wpłyną na rozwój infrastruktury do uprawiania sportu i turystyki.
/>
Aktualnie prawo zawiera szczątkowe regulacje dotyczące wyznaczania tras turystycznych, zawarte w przepisach: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, drogach publicznych i ruchu drogowym. Kiedyś monopol na ich tworzenie miało PTTK, obecnie to inicjatywy gminne, stowarzyszeń lub fundacji albo wynikające z ich wzajemnych porozumień. Właściciel szlaku najczęściej oddaje go w administrowanie gminie.
– Istnieje też duża niejednolitość w oznakowaniu szlaków, co jest utrudnieniem dla turystów. Zdarzało mi się napotkać własne oznaczenia wykonane przez nadleśnictwo, które były zupełnie nieczytelne – wskazuje Krzysztof Kowalczyk, wiceprezes Zachodniomazurskiego Stowarzyszenia Przewodników Turystycznych i Pilotów Wycieczek.
Zdaniem Krzysztofa Harmacińskiego, wójta gminy wiejskiej Iława, potrzeby w zakresie tworzenia ścieżek i tras turystyczno-sportowych są coraz większe.
– Społeczeństwo jest coraz bardziej nimi zainteresowane. Na naszym terenie mamy ścieżkę turystyczną po wschodniej części Jezioraka, a w planujemy otoczenie nią całego jeziora. Jednak w przypadku takiej gminy jak nasza, gdzie tereny leśne stanowią ponad 42 proc. powierzchni, aby zrealizować taką inwestycję, potrzebna byłaby zmiana zasad prowadzenia ścieżek nie tylko przez grunty prywatne, ale także tereny należące do Lasów Państwowych. Obecnie bowiem Lasy nie mogą przekazać samorządom nieruchomości nieodpłatnie, co jest dopuszczalne np. w obrocie gruntami między różnymi jednostkami samorządu – zauważa wójt Iławy.
Problemy z wytyczaniem ścieżek turystycznych czy tras narciarskich to domena rejonów górskich.
– Zdarzały się przypadki, że gmina miała problemy z poprowadzeniem tras biegowych, np. w okolicach Wielkiej Krokwi – wskazuje Agata Pacelt z Urzędu Miasta Zakopane.
Przychylniejsi tworzeniu szlaków dla uprawiających sporty i turystykę są natomiast mieszkańcy północnej Polski.
– Problemy z wyrażeniem zgody na poprowadzenie szlaku przez prywatny grunt zdarzały się sporadycznie, sam miałem z nimi do czynienia może trzy razy – mówi Krzysztof Kowalczyk.
Propozycje z projektu
Zgodnie z projektem ustawy, prawo szlaku będzie można ustanowić dla powszechnie dostępnych:
1) szlaków
- turystycznych,
- biegowych,
- rowerowych,
- konnych,
- wodnych,
- wszelkich innych dopuszczalnych przez prawo, służących kulturze fizycznej społeczeństwa,
2) tras narciarskich
- biegowych,
- zjazdowych,
3) ścian wspinaczkowych,
4) punktów widokowych.
Prawo szlaku nie będzie obowiązywać:
1) w parkach narodowych,
2) rezerwatach przyrody,
3) parkach krajobrazowych,
4) obszarach chronionego krajobrazu.
Autorzy projektu wskazują, że obecnie brak zgody choćby jednego właściciela gruntu uniemożliwia wytyczenie szlaku. Projektowane przepisy mają rozwiązać ten problem.
– Projekt ustawy zakłada, że uchwała rady gminy ustanawiająca prawo szlaku może być uchwalona po uzyskaniu zgody większości właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać szlak. Oznacza to zatem, że brak zgody większości właścicieli nieruchomości uniemożliwi ustanowienie tego prawa – wyjaśnia Błażej Wojnicz, adwokat prowadzący indywidualną kancelarię w Warszawie. Zwraca on jednak uwagę, że zapis ten może mieć symboliczny charakter, a żądanie uzyskania zgody właścicieli być tylko fikcją.
– Zgodnie z projektem ustawy prawo do wytyczenia szlaku pozostaje w wyłącznej gestii władz gminy. Może ona zatem uchwalić taki przebieg szlaku, który w ponad połowie długości będzie przebiegał przez jej tereny lub należące do innych jednostek sektora publicznego, raczej niesprzeciwiających się jej planom. Wówczas zgoda pozostałych właścicieli nieruchomości będzie zbędna, gdyż zgodnie z projektem ustawy uchwała rady gminy może być podjęta po uzyskaniu zgody większości właścicieli wszystkich nieruchomości, przez które ma przebiegać szlak – wskazuje Błażej Wojnicz.
Ostrożnie z budżetem
Nowelizacja ustawy będzie także oddziaływać na budżety samorządów. W ramach ustanawiania szlaku gmina będzie uprawniona do budowy na nieruchomości obciążonej koniecznej infrastruktury szlaku. Samorząd lokalny będzie natomiast zobowiązany do wypłaty wynagrodzeń dla tych osób, które nie zawrą dobrowolnie umów, a w wyjątkowych przypadkach – gdy szlak uniemożliwi dalsze dotychczasowe korzystanie z nieruchomości – także do wykupu gruntów. Koszty te mają być jednak rekompensowane wzrostem ruchu turystycznego, a także rozwojem i wzrostem zatrudnienia w branży turystycznej – hotelarstwie, gospodarstwach agroturystycznych, restauracjach czy transporcie lokalnym.
– Gdyby ustawa zawierająca zapis o prawie szlaku została wprowadzona, miasto Zakopane jest skłonne wypłacać właścicielom wynagrodzenie za służebność bądź odkupić grunty – twierdzi Agata Pacelt.
– Możliwość ustanawiania służebności i wypłaty wynagrodzenia z tego tytułu byłaby i tak tańsza niż wykupywanie nieruchomości od właścicieli prywatnych, co do tej pory miało u nas miejsce – zaznacza Krzysztof Harmaciński.
Kwestia ta nie jest jednak taka oczywista. Jak zauważa Błażej Wojnicz, projekt ustawy nie przewiduje wprost wynagrodzenia za ustanowienie prawa szlaku w umowie pomiędzy właścicielem nieruchomości a gminą (odmiennie niż np. w przypadku służebności przesyłu). – Odpowiednie wynagrodzenie będzie mógł dopiero zasądzić sąd. – stwierdza.
Jego zdaniem taka regulacja spowoduje, że gminy zapewne nie będą chętnie zawierać umów ustanowienia prawa szlaku za wynagrodzeniem, co będzie powodować, że właściciele nieruchomości a priori nie będą się godzić na zawarcie umowy z gminą i czekać na skierowanie sprawy do sądu.
– Niekorzystny dla właścicieli pozostaje także zapis o możliwości nabycia przez gminę nieruchomości, na której ustanowione jest prawo szlaku, gdy uniemożliwia właścicielowi dalsze dotychczasowe korzystanie z niej. Właściciel będzie mógł żądać nabycia przez gminę od niego tylko tej części nieruchomości, na której ustanowione jest prawo szlaku. A łatwo sobie wyobrazić sytuację, gdy cała nieruchomość straci na znaczeniu, gdy tylko na jej części zostanie ustanowione takie prawo. Ponadto „uniemożliwienie” dotychczasowego korzystania oznacza, że właściciel będzie mógł żądać wykupienia nieruchomości dopiero wówczas, gdy nie będzie mógł jej w ogóle wykorzystywać jak do tej pory. To zaś może się stać trudne do udowodnienie w sądzie. Dlatego dla właścicieli nieruchomości lepiej, aby słowo „uniemożliwia” zostało zastąpione słowem „utrudnia”– przekonuje Błażej Wojnicz.©?
Sposób ustanowienia trasy turystycznej – krok po kroku:
1. Gmina musi uzyskać zgodę na wytyczenie szlaku od większości właścicieli nieruchomości, przez które ma on przebiegać, przy czym większość ta ma być liczona względem powierzchni nieruchomości zajętej na szlak.
2. Rada gminy podejmuje uchwałę o wytyczeniu szlaku, określającą jego przebieg oraz charakter.
3. Samorząd zawiera z właścicielem umowę o ustanowienie służebności prawa szlaku w formie aktu notarialnego.
4. Jeśli właściciel nie chce podpisać umowy, gmina może żądać ustanowienia służebności za odpowiednim wynagrodzeniem dla właściciela, którego wysokość ustali sąd.
5. Jeżeli ustanowienie prawa szlaku uniemożliwia właścicielowi dotychczasowe korzystanie z nieruchomości, może on żądać, aby gmina nabyła od niego własność tej nieruchomości w drodze umowy.
Rozmowa z Grzegorzem P. Kubalskim, zastępcą dyrektora biura Związku Powiatów Polskich
Czy prawo szlaku jest potrzebne?
W Polsce niestety zanikła świadomość, że własność to nie niczym nieskrępowane prawa, lecz również określone obowiązki. W sytuacji gdy realizacja ważnych z punktu widzenia społecznego przedsięwzięć dotyczących kilkudziesięciu działek może być zablokowana przez sprzeciw jednego właściciela nieruchomości, muszą istnieć w prawie narzędzia pozwalające na przełamanie takiego sprzeciwu – przy poszanowaniu konstytucyjnych zasad. Z założeniami projektu należy się zatem w pełni zgodzić.
Odrębną kwestią jest natomiast to, na ile konkretne rozwiązania zaproponowane w ustawie o zmianie ustawy – Kodeks cywilny są trafne. W tym zakresie ocena już nie jest tak pozytywna. Projekt budzi bowiem poważne zastrzeżenia, i o charakterze fundamentalnym, i o charakterze praktycznym. Tytułem przykładu – jak w praktyce ma funkcjonować ustanowienie prawa szlaku w interesie prywatnego inwestora, zamierzającego wybudować nowy ośrodek narciarski? Z zaproponowanych przepisów można wyciągnąć wniosek, że skoro istotą prawa szlaku jest w szczególności ustanowienie powszechnie dostępnej trasy narciarskiej, to choć gmina poniesie koszty związane z wypłatą odszkodowania, nie będzie miała możliwości ich zrekompensowania od prywatnego inwestora.
Czy samorządy będą zainteresowane angażowaniem się w takie działania, skoro mogłoby się to odbywać za odszkodowaniem?
Istotą samorządu jest samodzielność działania. Omawiany projekt ustawy stwarza możliwość, a nie obowiązek. Przed pojęciem decyzji gmina będzie rozważała wszystkie argumenty za i przeciw, w szczególności kwestie związane z koniecznością wypłaty ewentualnego odszkodowania. Jeśli z przeprowadzonej przez nią analizy będzie wynikało, że ustanowienie prawa szlaku jest zgodne z interesem gminy, uczyni to.
Czy np. w gminach, w których brzegi jezior zagrodzono płotami, nie będzie tak, że nikt nie będzie się godził na przejście szlaku w najbardziej atrakcyjnych miejscach?
Postawiony w pytaniu problem nie dotyczy proponowanego prawa szlaku. Zgodnie z art. 28 ust. ... ustawy z 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest zobowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie. Powszechne korzystanie obejmuje w szczególności śródlądowe powierzchniowe wody publiczne i polega m.in. na wypoczynku, uprawianiu turystyki, sportów wodnych, czy amatorskim połowie ryb. Części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji. Oznacza to, że odpowiednie instrumenty prawne zapewniające dostęp do brzegów już istnieją w prawie polskim. Trzeba tylko z nich korzystać.
Czy powiaty podejmują się roli koordynatorów (formalnie bądź nie) w sytuacji, gdy szlak turystyczny przechodzi przez kilka gmin?
Tak, przy czym jest to działanie, które nie ma wiele wspólnego z omawianym projektem ustawy. Szlaki turystyczne międzygminne przebiegają co do zasady po już istniejących drogach czy ścieżkach. Nie ma zatem potrzeby korzystania z potencjalnego nowego instrumentu – prawa szlaku. W przypadku takich szlaków istotniejsze jest ich konsekwentne oznakowanie, czy też – w przypadku ścieżek rowerowych – wykonanie odpowiedniej infrastruktury. Już teraz działania takie są podejmowane przez wiele powiatów.
Czy szlaki znacząco zwiększają atrakcyjność turystyczną miejsc, przez które przechodzą?
Wydaje się, że pytanie to jest źle postawione. Co do zasady pierwotna jest atrakcyjność turystyczna, a nie istnienie szlaku, tj. szlaki turystyczne piesze czy rowerowe są wyznaczane po to, by ułatwić turystom dotarcie do miejsc atrakcyjnych turystycznie, a nie by przez ich wyznaczenie sprawić, że miejsce nieatrakcyjne staje się nagle atrakcyjne. Szlaki natomiast znacząco ułatwiają korzystanie z walorów turystycznych danego terenu.
