Obszerna nowelizacja ustawy – Prawo budowlane, która weszła w życie 19 września 2020 r., wprowadza istotne zmiany m.in. w zakresie procedury uzyskiwania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, zasad sporządzania projektu budowlanego, stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę i samowoli budowlanych.
Reklama
Ustawodawca nie usunął jednak wszystkich dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych, a na tle nowych przepisów powstały kolejne. Niektóre ze zmian budzą także zastrzeżenia w kontekście uprzednio obowiązujących regulacji praktyki ich stosowania.

Uproszczone postępowanie legalizacyjne

Nowelizacja ułatwia legalizację samowoli budowlanej dokonanej co najmniej 20 lat temu, licząc od zakończenia budowy, choć nie mówimy tutaj np. o legalizacji z mocy prawa lub w drodze przedawnienia. Ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie nowej procedury uproszczonego postępowania legalizacyjnego celem zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa obiektów. Nie sprecyzowano jednak, na jakiej podstawie organy nadzoru budowlanego będą ustalały, że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, co jest warunkiem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Reklama
Co prawda w postępowaniu legalizacyjnym stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące m.in. dowodów, niemniej jednak w związku z wymaganym do wszczęcia postępowania znacznym upływem czasu od zakończenia budowy zarówno organ nadzoru budowlanego, jak i aktualny właściciel lub zarządca obiektu mogą nie dysponować potrzebnymi dowodami.
Wykazanie upływu wyżej wymienionego terminu będzie trudne np., gdy wnioskodawca jest kolejnym właścicielem lub zarządcą obiektu, dopiero niedawno ustalił, że stanowi on samowolę budowlaną, a nie otrzymał od poprzednika szczegółowych informacji i dokumentów dotyczących budowy oraz nie ma możliwości ich obecnie uzyskać.
Organy nadzoru budowlanego mają m.in. dostęp do ewidencji gruntów i budynków, map geodezyjnych oraz zdjęć satelitarnych lub lotniczych. Należy jednak wziąć pod uwagę, iż 20 lat temu nie było możliwe tak szybkie jak dzisiaj aktualizowanie, gromadzenie i przetwarzanie danych. Mogą zatem istnieć znaczące luki czasowe pomiędzy aktualizacją map i zdjęć niepozwalające na określenie choćby roku, w którym zakończono budowę samowoli. Jednocześnie nie każdą samowolę da się stwierdzić na podstawie map i zdjęć. Może być to utrudnione lub niemożliwe w sytuacji, gdy nielegalne roboty budowlane np. nie zmieniły obrysu budynku lub jego charakterystycznych elementów widocznych na mapach lub zdjęciach.
Zgodnie z wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obliguje ona organ nadzoru budowlanego do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Jej rozwinięciem jest obowiązek dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ nadzoru budowlanego będzie zatem mógł dokonywać ustaleń nie tylko na podstawie dokumentów, ale również zeznań świadków, przesłuchania stron, opinii biegłych oraz oględzin.
Organy nadzoru budowlanego mogą jednak próbować przerzucić na wnioskodawcę obowiązek wykazania, czy upłynęło 20 lat od zakończenia budowy samowoli, a z braku dowodów lub w przypadku wątpliwości co do momentu budowy obiektu budowlanego lub jego części odmówić wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Niemożliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w postępowaniu legalizacyjnym

W nowelizacji rozstrzygnięto wprost, że niedopuszczalne będzie uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w postępowaniach w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem prawa budowlanego. Zgoda na odstępstwo będzie udzielana jedynie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub o jej zmianie.
W ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nie będzie weryfikował zgodności obiektu z warunkami zabudowy lub planem miejscowym. Nie rozstrzygnięto jednak wprost kwestii zgodności legalizowanej samowoli budowlanej z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydaje się, iż skoro organ nadzoru budowlanego w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego będzie sprawdzał kompletność dokumentów legalizacyjnych, do których należą oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego oraz ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane (z której będzie wynikać, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania), to nie powinien dodatkowo badać zgodności obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi.

Zmiana definicji „obszaru oddziaływania obiektu”

W zmienionym prawie budowlanym wprowadzono z pozoru niewielką, ale niezwykle istotną modyfikację definicji „obszaru oddziaływania obiektu”, która ma bezpośredni wpływ na ustalanie kręgu stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Stronami takiego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w definiowanym przez przepis „obszarze oddziaływania obiektu”. Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem należało przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Ustawodawca zdecydował się na wykreślenie z tej definicji wyrażenia „w zagospodarowaniu”. Tym samym, przy ustalaniu „obszaru oddziaływania obiektu” brane będą pod uwagę jedynie ograniczenia w zabudowie, a nie jak dotychczas wszystkie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.
Pojęcie „ograniczeń w zagospodarowaniu terenu” ma szerszy zakres znaczeniowy od „ograniczeń w zabudowie terenu” i obejmuje także inne formy ograniczeń zawiązanych np. z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi albo zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby. Z tego względu, po nowelizacji prawa budowlanego, w „obszarze oddziaływania obiektu” znajdą się wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których planowany obiekt budowlany wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszących się do zabudowy.
Decyzja ustawodawcy co do zmiany tej definicji może budzić wątpliwości, albowiem nietrudno sobie wyobrazić sytuację, w której powstanie obiekt co prawda zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i nieograniczający zabudowy na sąsiednich działkach w myśl tych regulacji, ale powodujący immisje lub wpływający na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, co może prowadzić do naruszenia uprawnień lub obowiązków wynikających z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego.
Immisje polegające m.in. na przenikaniu na sąsiednie nieruchomości pyłów, gazów, zapachów, zanieczyszczeń, hałasów, wibracji, fal elektromagnetycznych powodują konflikty w stosunkach sąsiedzkich. Widoczny jest wzrost liczby postępowań sądowych dotyczących tego typu spraw.
Zawężenie definicji „obszaru oddziaływania obiektu” przełoży się na ograniczenie kręgu podmiotów, które jako strony będą mogły uczestniczyć w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Zmiana ta jest korzystna z punktu widzenia organów administracji architektoniczno-budowlanej i inwestorów obiektów budowlanych, albowiem zmniejszy się liczba stron postępowania, a decyzje będą rzadziej zaskarżane. Natomiast biorąc pod uwagę interesy sąsiadów inwestycji, nowelizacja ograniczy im możliwość weryfikacji działania organów oraz ingerowania w planowaną zabudowę na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. W przypadku powstania immisji bądź innych, niż sam zakres zabudowy, ograniczeń w zagospodarowaniu terenu pozostanie im wyłącznie dochodzenie swoich praw na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.