Koniec z wolnoamerykanką przy udostępnianiu turystom mieszkań czy domów na krótki czas – mówi resort turystyki. Przekazał właśnie do konsultacji białą księgę, w której nie tylko wskazuje, jakie obowiązki mają osoby czy podmioty prowadzące tego typu działalność, ale również proponuje wiele zmian, które mają sprawić, że nie będzie się ona rozwijała w sposób niekontrolowany.
I tak zaskakującą wiadomością dla właścicieli obiektów wynajmowanych na doby może być stanowisko resortu, że każdy z nich już w myśl obecnych regulacji powinien wpisać swój lokal do ewidencji prowadzonej przez władze lokalne. A to dlatego, że taka działalność – niezależnie od tego, w jakiej skali jest prowadzona – spełnia definicję usług hotelarskich. Mało tego, jeżeli tylko przychody wynajmującego z udostępniania lokali w którymkolwiek miesiącu przekraczają połowę minimalnego wynagrodzenia, to trzeba też zarejestrować działalność gospodarczą. Ponadto konieczne jest przestrzeganie minimalnych wymagań co do wyposażenia oraz wymogów sanitarnych, przeciwpożarowych, a także innych określonych odrębnymi przepisami. MSiT jest jednak świadome, iż dla wielu osób fizycznych działających w małej skali konieczność założenia działalności gospodarczej spowodowałaby brak opłacalności. Dlatego też rozważa wprowadzenie przepisu wyłączającego wynajmujących sporadycznie z takiego obowiązku. Wśród innych propozycji zmian w przepisach są m.in. powołanie centralnej ewidencji takich obiektów, która umożliwiłaby skuteczny nadzór.
Jednocześnie rozważane jest zaostrzenie sankcji za prowadzenie nielegalnej działalności wynajmu krótkoterminowego oraz za wprowadzanie w błąd klientów (np. przez bezprawne wykorzystywanie nazwy „hotel” lub „motel”). Wśród sankcji, oprócz kary grzywny oraz kar ograniczenia wolności, znalazłaby się również możliwość pozbawienia wolności do lat trzech i administracyjne kary pieniężne sięgające 25 tys. zł. Przy okazji resort przypomniał urzędnikom, że już dziś powinni przeprowadzać kontrole lokali wynajmowanych krótkoterminowo. Obecnie samorządowcy uchylają się od tego obowiązku.
Marlena Kosiura z portalu InwestycjewKurortach.pl uważa, że dokument – pomimo wielu wad – może istotnie przyczynić się do uporządkowania krótkoterminowego najmu, który zdobywa popularność dzięki portalom takim jak Airbnb czy Booking. Zdaniem ekspertki na plany resortu nie powinna mieć wpływu zmiana szefa resortu.
Obowiązkowa rejestracja wynajmowanych mieszkań, doprecyzowanie przepisów uznających taką działalność za hotelarską, powołanie centralnej ewidencji – to tylko część pomysłów resortu turystyki na regulację tego rynku. Planowane jest też podwyższenie kar za nielegalną działalność.
Te i inne propozycje Ministerstwo Sportu i Turystyki (MSiT) zawarło w „Białej księdze regulacji systemu promocji turystycznej w Polsce”. Dokument, który przekazano już do konsultacji przedstawicielom branży hotelarskiej oraz samorządowcom, zawiera m.in. propozycje zmian prawnych regulujących wynajem krótkotrwały pokoi, mieszkań, apartamentów – i to zarówno tego prowadzonego przez przedsiębiorców, jak i przez osoby prywatne korzystające z portali typu Airbnb czy Booking.com okazjonalnie. Ma stanowić fundament do dyskusji na ten temat. Ale równocześnie – co bardzo istotne – wyraźnie wskazuje obecne obowiązki takich osób. Resort jest zdania, że już dziś właściciele mieszkań wynajmowanych krótkoterminowo powinni m.in.: zgłosić swoją działalność jako hotelarską, spełniać określone standardy, a po przekroczeniu pewnego progu dochodów – zarejestrować działalność gospodarczą.
Dlaczego zmiany są konieczne
Biała księga to odpowiedź na postulaty uregulowania najmu krótkoterminowego, zgłaszane już od dłuższego czasu przede wszystkim przez przedstawicieli samorządów terytorialnych miejscowości turystycznych, gdzie tego typu najem jest najbardziej popularny. W przesłanej w połowie 2018 r. do Sejmu rezolucji Związek Miast Polskich oraz miasto Kraków i Sopot podnosiły, że wynajem krótkoterminowy ze względu na hałas, nieprzestrzeganie ciszy nocnej oraz zmianę profilu usług oferowanych w pobliżu często ma negatywny wpływ na jakość życia mieszkańców domów w atrakcyjnych turystycznie rejonach miast, w których mieszkania oferowane są turystom. Przyczynia się to do zwiększonej migracji mieszkańców na peryferia miast. Resort turystyki zaznacza, że – podobnie jak samorządy – nie chce wyeliminować tego rodzaju działalności, a jedynie wprowadzić jasne zasady jego funkcjonowania.
o jakich przepisach nie pamiętają dziś przedsiębiorcy
MSiT wskazuje, że przepisy odnoszące się do wynajmu krótkoterminowego właściwie już istnieją, lecz notorycznie nie są przestrzegane. Eksperci potwierdzają: zdecydowana większość przedsiębiorców nie ma świadomości, że ma pewne obowiązki. Tymczasem zdaniem resortu właściciele takich mieszkań powinni pamiętać o kilku obowiązkach.
- Wpisać swoje obiekty do rejestrów ewidencji innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie. Według resortu zgłoszenia takiego muszą dokonać wszyscy świadczący usługi najmu krótkoterminowego – niezależnie od tego czy są przedsiębiorcami, czy wynajmują lokale okazjonalnie. Wynika to z tego, że usługi najmu mieszkań turystom oferowane przez osoby prywatne już obecnie są kwalifikowane na gruncie prawa jako hotelarskie. 1 lipca 2018 r. weszła bowiem w życie ustawa o imprezach turystycznych i usługach powiązanych, która wprowadziła nowe regulacje w obszarze usług hotelowych. Między innymi w art. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 238) nie wskazuje się już, że warunki świadczenia usług dotyczą tylko przedsiębiorców. Artykuł 3 pkt 8 tej ustawy definiuje zaś, że usługi hotelarskie to „krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych”. Definicja jest więc szeroka i obejmuje również wynajem krótkoterminowy. Omawianą ewidencję prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta (zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o usługach turystycznych). W zgłoszeniu właściciel lokalu jest zobowiązany podać swoje dane personalne oraz m.in. dokładny adres lokalu. MSiT uważa, że to bardzo istotne, gdyż obecnie w przypadku np. zagrożenia czy awarii (np. pożar, zalanie mieszkania) ani sąsiedzi, ani nawet policja nie mają możliwości kontaktu z wynajmującym dany lokal.
- Spełniać określone standardy dla takich obiektów. Resort zauważa, że skoro są to usługi hotelarskie, to zatem osoby prowadzące krótkoterminowy wynajem lokali powinny już dziś spełniać określone w ustawie minimalne wymagania. Jak wynika bowiem z art. 35 ust. 2 usługi hotelarskie mogą być świadczone również w innych obiektach, o ile spełniają one minimalne wymagania co do wyposażenia oraz wymogi sanitarne, przeciwpożarowe, a także inne określone odrębnymi przepisami. Przykładowo listy podstawowych elementów wyposażenia właściciel takich lokali powinni szukać w rozporządzeniu ministra gospodarki i pracy z 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2166). Przy czym minimalne wymagania co do wyposażenia takich obiektów są wymienione w tabeli stanowiącej załącznik nr 7 do rozporządzenia, wskazując m.in. na: konieczność zapewnienia ogrzewania o temperaturze minimum 18 st. C, dostępu do ciepłej wody, ograniczenia maksymalnej liczby osób w wynajmowanym budynku do piętnastu. Ponadto lokal powinien być wyposażony w natrysk lub wannę, umywalkę z blatem lub półką i wieszakana ręcznik, WC, lustro z górnym lub bocznym oświetleniem, uniwersalne gniazdko elektryczne z osłoną, pojemnik na śmieci z materiału niepalnego lub trudnozapalnego, dozownik do płynnego mydła i ręczniki papierowe. W pomieszczeniach wieloosobowych powierzchnia sal nie może być zaś mniejsza niż 2,5 m kw. na jedną osobę (przy łóżkach piętrowych 1,5 mkw.), sale powinny też posiadać łóżka jednoosobowe o wymiarach minimum 80 x 190 cm, oddzielne zamykane szafki dla każdej osoby, stół, krzesła lub taborety (1 na osobę) lub ławy, wieszaki na odzież wierzchnią, lustro oraz oświetlenie ogólne.
- Zarejestrować działalność gospodarczą po przekroczeniu określonego poziomu przychodów. W „Białej księdze regulacji systemu promocji turystycznej w Polsce” znalazło się też przypomnienie, że zgodnie z art. 5 ust. 1 z 6 marca 2018 r. prawa przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.) wynajem krótkookresowy nie jest działalnością gospodarczą tylko wtedy, gry przychód z działalności prowadzonej przez osoby fizyczne nie przekracza w żadnym miesiącu 50 proc. kwoty minimalnego wynagrodzenia (obecnie 1125 zł brutto). Po przekroczeniu tego progu osoba fizyczna staje się jednak przedsiębiorcą, a tym samym staje się podmiotem, który musi działać zgodnie z przepisami o usługach hotelarskich oraz jest zobowiązany płacić wyższy podatek z tytułu prowadzenia działalności opierającej się na wynajmowaniu lokali. Jak wskazują eksperci, zdecydowana większość wynajmujących na Airbnb powinna więc zarejestrować działalność gospodarczą.
- Wypełnić obowiązki związane m.in. z poddaniem się kontroli organów nadzoru rynku. W dokumencie ministerstwa czytamy, że art. 40 ust. 3 ustawy o usługach hotelarskich daje władzom lokalnym kompetencje w zakresie kontroli obiektów, w których świadczone są usługi krótkotrwałego wynajmu. Mogą oni żądać od kierownika obiektu oraz od wszystkich osób, które są w nim zatrudnione, pisemnych i ustnych informacji w sprawach objętych kontrolą, a także wymagać okazania dokumentów potwierdzających spełnienie niezbędnych wymagań dla obiektu.
jakie są propozycje
Resort zauważa kłopoty z przestrzeganiem prawa przez wynajmujących krótkoterminowo lokale. Dlatego chce nie tylko wprowadzić surowsze sankcje, lecz także doprecyzować przepisy, aby nie budziły wątpliwości.
- Surowsze sankcje. Wyższe kary groziłyby m.in. za:
– oferowanie usług hotelarskich bez uzyskania wpisu do ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie (prowadzonych przez gminy);
– prowadzenie działalności wbrew decyzji nakazującej wstrzymanie ich świadczenia;
– używanie bez odpowiedniej decyzji lub niezgodnie z nią nazw rodzajowych (np. hotel, motel) lub kategorii obiektów hotelarskich;
– wprowadzanie klientów w błąd co do rodzaju lub kategorii obiektu zakwaterowania przez portale rezerwacyjne albo niezgodnie z przepisami prawa przekazywanie przez nie informacji o podmiotach prowadzących działalność gospodarczą z zakresu usług turystycznych.
„Zmiany zasadnicze w tym zakresie mogłyby polegać na nadaniu innej rangi przewinieniom, które na dotychczasowym gruncie prawa traktowane są jako wykroczenia. Propozycje nadadzą wykroczeniom wymiar przestępstw bądź przewinień administracyjnych” – czytamy w dokumencie MSiT.
W zależności od rodzaju przewinienia sankcją byłaby kara grzywny, kara ograniczenia wolności albo nawet pozbawienia wolności do lat trzech oraz administracyjne kary pieniężne do 25 tys. zł. Ich konkretną wysokość miałyby określać odpowiednie organy – marszałek województwa, starosta, wójt (burmistrz, prezydent miasta) – właściwe ze względu na zaszeregowanie, kategoryzację i miejsce położenia obiektu z uwzględnieniem zakresu naruszenia, powtarzalności naruszeń lub korzyści finansowych uzyskanych z tytułu naruszenia. Byłyby ustalane w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Doktor Piotr Cybula, radca prawny oraz autor bloga PrawoTurystyczne.com, przyznaje, że dotychczasowe sankcje związane z naruszeniami w tym obszarze nie są skuteczne. Zgodnie z art. 60 par. 4 pkt 3 kodeksu wykroczeń prowadzenie niezgłoszonego obiektu podlega karze ograniczenia wolności lub grzywny. Często się zdarza, że przedsiębiorca bezprawnie stosujący np. nazwę „hotel”, spotyka się jedynie z kilkusetzłotową grzywną i to stosowaną jednokrotnie, mimo że naruszenie ma charakter trwały. – Nierzadko można usłyszeć opinie, że w takich sytuacjach niewiele można zrobić. Zmiany z pewnością są potrzebne, choć dotyczy to przede wszystkim praktyki – uważa dr Piotr Cybula. I dodaje, że można byłoby oczekiwać w tym zakresie lepszej współpracy z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który również ma większe możliwości i doświadczenie w stosowaniu sankcji za naruszanie zbiorowych interesów konsumentów.
- Uruchomienie Centralnego Wykazu Obiektów. W rejestrze zawarte byłyby informacje o wszystkich podmiotach świadczących usługi hotelarskie. Miałby on być prowadzony przez marszałków województw. Ułatwiłby nadzór nad tego typu obiektami. Obecnie Centralny Wykaz Obiektów Hotelarskich obejmuje – jak nazwa wskazuje – tylko takie nieruchomości. Ewidencja innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie, jest zaś prowadzona tylko na poziomie gmin i jednostki te nie mają obowiązku ich upubliczniania. Doktor Bartłomiej Walas, dziekan Wydziału Turystyki i Rekreacji w Wyższej Szkole Turystyki i Ekologii w Suchej Beskidzkiej, mówi nam, że obecnie urzędnicy nie mają wiedzy o prowadzonych nielegalnie obiektach i co najwyżej mogą śledzić (i to robi np. Kraków) ich sprzedaż na portalach internetowych. – Praca jest żmudna i kosztowna, przy czym nie zawsze udaje się dotrzeć do zarządzającej osoby. W rozpoznanych przypadkach praktykuje się skierowanie pisma do zarządzającego o dokonanie zgłoszenia wraz z wszystkimi wymaganymi z tego tytułu formalnościami – opowiada dr Bartłomiej Walas.
- Nowy podział na rodzaje obiektów zakwaterowania. W białej księdze resort proponuje wprowadzenie podziału na trzy podstawowe rodzaje obiektów zakwaterowania, tj.: obiekty hotelarskie; turystyczne obiekty noclegowe i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania; pola biwakowe (namiotowe) i campingi. W innej wersji resort rozważa również ustalenie 12 rodzajów obiektów zakwaterowania (w miejsce obecnych ośmiu). I tak obok hoteli, moteli, pensjonatów, campingów, domów wycieczkowych, schronisk młodzieżowych (hostele), schronisk, pól biwakowych na liście obiektów hotelarskich pojawiłyby się dodatkowo: ośrodki kolonijne, kwatery dla gości, domki bez obsługi oraz gospodarstwa wiejskie. Zdaniem ekspertów wynajem mieszkań krótkoterminowych w serwisach typu Airbnb czy Booking mieściłoby się najpewniej w definicji „kwater dla gości”, określonych w białej księdze jako obiekty dostosowane do samoobsługi klientów, zlokalizowane w budynkach mieszkalnych. Doktor Piotr Cybula ma wątpliwości, czy szerszy podział rzeczywiście będzie bardziej transparentny i ułatwi właścicielom obiektów znalezienie odpowiedniej klasyfikacji.
- Wyłączenie najmu okazjonalnego z obowiązku rejestrowania działalności gospodarczej. Biała księga wskazuje jednak, że ministerstwo jest świadome tego, iż dla wielu osób fizycznych konieczność rejestracji działalności gospodarczej spowodowałaby brak opłacalności. Dlatego też resort rozważa wprowadzenie przepisu wyłączającego okazjonalnie wynajmujących spośród wskazanego obowiązku. Taka okazjonalność miałaby być dookreślona konkretną liczbą dni w roku, kiedy obiekt mógłby podlegać najmowi bez stosowania regulacji ustawowych.
– Niewątpliwie jednym z celów proponowanych zmian wydaje się chęć ograniczenia szarej strefy i zapewnienie większej przejrzystości dla turystów, choć można mieć wątpliwości, czy uda się tego dokonać. Obecny system obiektów, w których mogą być świadczone usługi hotelarskie, jest dość skomplikowany. Nierzadko nawet ze strony specjalistów od turystyki spotykam się z jego niezrozumieniem. A nowe przepisy wydają się jeszcze bardziej skomplikowane – uważa dr Piotr Cybula.
opinia eksperta
Brak jasnych przepisów jest kłopotem dla wszystkich
Biała księga przygotowana przez resort turystyki to krok do uporządkowania rynku, który byłby korzystny zarówno dla przedsiębiorców, samorządów, jak i turystów. Mógłby także wpłynąć na ograniczenie szarej strefy.
Mam jednak wrażenie, że MSiT wciąż nie do końca rozumie specyfikę rynku wynajmu krótkoterminowego. Co nie dziwi, bo brak jasnych przepisów jest kłopotem dla wszystkich uczestników rynku. Czasami właściciele lokali próbują dowiadywać się, jak prowadzić działalność zgodnie z wymogami, ale nierzadko są wprowadzani w błąd przez urzędników (w Warszawie zdarzały się przypadki, że urzędnicy odsyłali z kwitkiem osoby, które chciałby zarejestrować mieszkanie w systemie obiektów noclegowych, oraz stwierdzali, że przy jednym mieszkaniu nie trzeba tego robić). Podobny chaos wprowadzają organy skarbowe, a nawet sądy – ich decyzje i wyroki czasem wzajemnie sobie przeczą, wobec czego właściciele mieszkań nie do końca wiedzą jak mają postępować.
Próba wyłączenia z obowiązku przestrzegania przepisów ustawy i prowadzenia działalności gospodarczej osób wynajmujących lokale w celu dorobienia sobie wydaje się słuszna. Jednocześnie mam wątpliwości, czy ktokolwiek byłby w stanie ocenić, że dany wynajmujący rzeczywiście świadczy usługę przez deklarowaną przez siebie liczbę dni, która mieściłaby się w ewentualnym limicie, o którym pisze ministerstwo. Przepis ten mógłby więc być w praktyce martwy. Za granicą przerzuca się obowiązek „pilnowania tego” na serwisy pośredniczące w najmie (m.in. Booking i Airbnb). To byłoby skuteczne rozwiązanie, bo to one mają największą wiedzę o tym, na ile dni w roku dany lokal jest wynajmowany.
Niepokojące wydają się też doniesienia o planowanym zaostrzeniu sankcji. Resort w ogóle nie bierze pod uwagę skomplikowanych stanów faktycznych w przypadku wynajmu krótkoterminowego. Bywa bowiem tak, że świadczeniem usługi zajmuje się wyspecjalizowana firma, nie zaś właściciel mieszkania. Znam też takie przypadki, gdy właściciel podnajmuje innej osobie długoterminowo lokal, a ta osoba również współpracuje z firmą wynajmującą ten lokal krótkoterminowo gościom. Resort musiałby się więc zastanowić, na kogo dokładnie nakładane byłyby kary.
Resort w białej księdze podkreśla też, że to samorządy mają obowiązek i narzędzia prawne, by kontrolować zjawisko wynajmu mieszkań na doby. Rzecz w tym, że taka kontrola nie do końca jest możliwa – choćby z uwagi na fakt, że jedynie znikoma część właścicieli w ogóle rejestruje te lokale w gminnych spisach obiektów noclegowych. To jednak tylko pierwszy krok. Samorządy nie są przygotowane ani nie mają środków na to, by utrzymywać urzędników odpowiedzialnych np. za kontrolowanie zjawiska w terenie, czyli np. sprawdzanie, czy dany lokal spełnia wszystkie wymagania związane z usługą noclegową. Zdecydowanie w tym obszarze brakuje konkretów, nie tylko w białej księdze, ale też w rozmowach i wnioskach samych samorządów.
