Projekt nowelizacji ustawy zakłada, że jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw., lokalni samorządowcy określają w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszary, na których mogą się te obiekty znaleźć. Obecnie – zgodnie z tekstem jednolitym ustawy (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – limit ten wynosi 400 mkw.

– Ta zmiana odbije się negatywnie na naszym interesie narodowym – ostrzega Dorota Wolicka, wiceprezes Związku Przedsiębiorców i Pracodawców.

Jak twierdzi, w praktyce będzie to oznaczać powrót największych sklepów do centrów miast, co nie przysłuży się polskiej gospodarce.

– Jestem w pełni za wolnym rynkiem. Ale w takim razie dlaczego wielkie sieci dostają od państwa ogromne zwolnienia, nie płacą u nas podatków, prowadzą kreatywną księgowość? Gdyby coś takiego zrobił lokalny szewc, dawno kontrola skarbowa puściłaby go bez butów – stwierdza prezes Wolicka.

I dodaje, że państwu potrzebna jest dalekosiężna wizja. A ta powinna raczej opierać się, jak w innych krajach, na sektorze małych i średnich przedsiębiorców (MSP), a nie na pomaganiu największym rynkowym graczom. – W przeciwnym razie już za kilka lat próżno będzie szukać w centrum małych sklepów, a pozostaną same galerie i parki handlowe, które nie tylko nie będą płacić normalnych podatków, ale i nie dadzą takiego poziomu zatrudnienia, jak MSP – zauważa.

Lepper przeciwko hipersklepom

Lata 90. XX wieku oraz pierwsze lata XXI wieku były okresem wielkiego boomu na hipermarkety. Jego zwieńczeniem było otwarcie w 2007 r. w Warszawie Złotych Tarasów – tuż obok Dworca Centralnego i Pałacu Kultury i Nauki. W następnych latach dużych sklepów powstawało mniej i z reguły na obrzeżach miast. Dużą rolę w ograniczeniu ich ekspansji odegrała ustawa o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych (w.o.h.), która weszła w życie w 2007 r. Nazywana była – od jej wielkiego orędownika Andrzeja Leppera – ustawą lepperowską. W praktyce nakładała ona na deweloperów oraz właścicieli dużych sieci handlowych ogrom obowiązków. Ustawa została jednak uchylona w całości w 2008 r. przez Trybunał Konstytucyjny jako nadmiernie ograniczająca wolność prowadzenia działalności gospodarczej. „Trybunał Konstytucyjny nie traci z pola widzenia faktu, że funkcjonowanie sklepów, zwanych potocznie supermarketami, rodzi problemy natury zarówno ekonomicznej, jak i społecznej, ale ustawodawca nie wykazał przekonująco, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej za pomocą nowego instrumentu (...) rozwiąże którykolwiek z nich” – przekonywał TK w uzasadnieniu do wyroku (sygn. akt K 46/07).

Wątpliwości konstytucyjne

Mimo, że ustawy o w.o.h. od dawna nie ma w obrocie prawnym, to nadal deweloperzy nie mogą czuć się pewnie. Przepisy dotyczące takich inwestycji są tak niejasne, że spierają się o nie nawet konstytucjonaliści. Przedsiębiorcy tym samym nie wiedzą, jak w danej sytuacji zachowa się urzędnik.

Zgodnie z art. 10 tekstu jednolitego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu określenia polityki przestrzennej gminy jej rada podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Jednym z jego elementów jest określenie, gdzie mogą się znajdować obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 400 mkw. To niewątpliwie znaczące utrudnienie dla deweloperów – w praktyce o tym, gdzie powstaną nawet średniej wielkości sklepy, decyduje bowiem lokalny samorząd. Sęk w tym, że tę regulację wprowadziła właśnie uchylona przez TK ustawa o w.o.h. Wcześniej w ustawie o planowaniu próg był określony na 2000 mkw., co oznaczało, że samorząd decydował o lokalizacji jedynie największych inwestycji.

– Skoro przepis o progu 400 mkw. wynikał z uchylonej ustawy, dalsze umieszczanie go w tej postaci w tekście jednolitym ustawy o planowaniu to błąd marszałka Sejmu – twierdzi dr Bartłomiej Wróblewski, dyrektor Instytutu Prawa SWPS Poznań.

Błąd kosztowny dla deweloperów, bowiem przeciętny urzędnik patrzy nie w orzecznictwo TK, lecz co najwyżej zagląda do ustawy, gdzie nadal widnieje niski (czyli restrykcyjny dla deweloperów) próg.

Eksperci są jednak podzieleni, jak należy obecnie interpretować przepisy. Niektórzy przekonują, że TK jedynie kasuje złe przepisy – dlatego bez działania ustawodawcy, po zlikwidowaniu przepisu, wcale nie zaczyna obowiązywać poprzedni (w tym przypadku określający próg na 2000 mkw.). Ta interpretacja nie przekonuje dr. Wróblewskiego. – Doprowadziłoby to do absurdu. Posłużmy się bardziej przemawiającym do wyobraźni przykładem: jeśli ustawodawca podniósłby stawkę VAT, a następnie zostałaby ona zakwestionowana przez TK, czy przez kilka miesięcy bylibyśmy bez żadnej stawki? – pyta retorycznie konstytucjonalista. Jak tłumaczy, urzędnicy i sądy już teraz – abstrahując od oceny faktycznej zasadności takiej regulacji – powinny stosować limit 2000 mkw., a tym samym nie utrudniać budowy obiektów o mniejszej powierzchni.

– Ustawodawca powinien zacząć dbać o nasz interes narodowy. Skończyć z preferencjami dla wielkich sieci i ustalić dalekowzroczne priorytety gospodarcze. A dopiero później zajmować się limitami, które już doprowadziły drobny handel do zapaści, pozwalając na istnienie nawet kilku dyskontów na jednym osiedlu. MSP nie mają z nimi szans konkurować – uważa jednak Dorota Wolicka.

Największe centra handlowe w Polsce

Największe centra handlowe w Polsce

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Ustawodawca musi odpowiedzieć na wiele pytań

Uregulowanie wymagań planistycznych dotyczących lokalizacji dużych obiektów handlowych, takich jak supermarkety, hipermarkety czy galerie handlowe, pozostawia wiele do życzenia. Przeważająca linia orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje, że do budowy oraz rozbudowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw. konieczne jest uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego.

Obecny stan prawny krytykowany jest z wielu względów. Po pierwsze, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wcale nie formułują wprost normy prawnej, iż do wybudowania obiektu handlowego przekraczającego określoną powierzchnię, konieczne jest uwzględnienie go w obowiązującym planie zagospodarowania. Aby o tym rozstrzygnąć, sądy interpretują szereg niejasnych przepisów. Tymczasem norma prawna ograniczająca gwarantowaną konstytucyjnie zasadę wolności gospodarczej powinna być sformułowana w sposób jasny i wyraźny.

Po drugie, przez niektórych ekspertów podnoszone są wątpliwości co do mocy prawnej przepisu, na podstawie którego orzekają sądy administracyjne. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny uchyla akt prawny, to nie oznacza to automatycznego przywrócenia przepisów zmienionych tym aktem do brzmienia sprzed jego wejścia w życie (Trybunał nie ma takiej kompetencji). Zatem podnoszony jest argument, że art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego sądy administracyjne wywodzą obowiązek lokalizacji na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, nie może już stanowić podstawy do obowiązku uchwalenia takiego planu. Należy podkreślić jednak, że zdania na ten temat są podzielone, o czym świadczy chociażby odmienne stanowisko sądów administracyjnych.

Obecnie toczą się prace nad rządowym projektem nowelizacji. Ustawodawca powinien rozważyć zgodnie z zasadą proporcjonalności, czy i w jakim zakresie jest konstytucyjnie uzasadnione ograniczenie swobody budowy obiektów wielkopowierzchniowych. Będzie musiał odpowiedzieć na wiele pytań, z których podstawowym jest to, czy ustawowa reglamentacja budowy dużych obiektów handlowych, ograniczająca swobodę działalności gospodarczej, może być w ogóle uzasadniona konstytucyjnie, stanowiąc odpowiedź na „ważny interes publiczny” (art. 22 k onstytucji)?

Etap legislacyjny

Projekt w konsultacjach