Odmowę zawarcia układu ratalnego można zaskarżyć do sądu. Jak to zrobić krok po kroku?

Rozłożenie należności z tytułu składek na raty to jedna z ulg dla płatników przewidziana przez ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: ustawa systemowa). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie ZUS może na wniosek dłużnika rozłożyć płatności należności z tytułu składek na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Na takich samych zasadach ZUS może odroczyć termin płatności składek bieżących i przyszłych.

Przesłanki rozłożenia zadłużenia na raty są skonstruowane bardzo ogólnie, a ocena sytuacji należy do ZUS. Jeśli ZUS zgodzi się na rozłożenie na raty, zawiera z płatnikiem umowę, której najważniejszym elementem jest harmonogram spłat. To układ ratalny. Inaczej jest w przypadku, gdy ZUS nie wyraża zgody na rozłożenie należności na raty. Dotychczas ZUS stał na stanowisku, że odmowa wymaga jedynie zwykłego pisma, które nie podlega kontroli sądowej. Jeśli płatnik nie zgadza się z odmową, może złożyć kolejny wniosek w tej samej sprawie. Wielu płatników składek i ekspertów nie zgadzało się z takim podejściem, bo to oznaczało, że płatnik nie ma możliwości zakwestionowania odmowy ZUS.

Układ ratalny z ZUS. Stanowisko SN

W końcu zagadnieniem tym zajął się Sąd Najwyższy. Jeden z sądów apelacyjnych zadał SN pytanie: czy odmowa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozłożenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych następuje w formie decyzji administracyjnej, a w razie pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie: czy dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym z odwołania od decyzji organu rentowego, której przedmiotem jest odmowa rozłożenia na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

SN uchwałą z 10 grudnia 2024 r., sygn. akt III UZP 3/24, stwierdził, że odmowa uwzględnienia wniosku z art. 29 ust. 1 ustawy systemowej o rozłożeniu należności z tytułu składek na raty następuje w formie decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego.

W tym momencie nie znamy jeszcze uzasadnienia do uchwały. W ustnych motywach SN zwrócił uwagę, że w tym przypadku zastosowanie ma art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. A skoro takiego przepisu nie ma, to ZUS powinien wydać decyzję, która musi podlegać kontroli sądu.

Pytanie zadane SN nie dotyczyło odroczenia terminu płatności, ale nie ma powodów, żeby w odniesieniu do tej ulgi przyjąć inne stanowisko.

Rozłożenie długu na raty i układ z ZUS

Rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy cywilnoprawnej, która, przynajmniej teoretycznie, podlega negocjacjom. Szczególnie dotyczy to harmonogramu spłat. Płatnik uzyskuje z układu ratalnego wymierną korzyść, ponieważ od składek, które ZUS rozłoży na raty, nie nalicza się odsetek za zwłokę, począwszy od następnego dnia, licząc od dnia wpłynięcia wniosku o udzielenie ulgi. ZUS nakazuje jednak zapłatę opłaty prolongacyjnej na zasadach i w wysokości przewidzianej w Ordynacji podatkowej. Wynosi ona 50 proc. stawki odsetek za zwłokę obowiązującej w dniu podpisania umowy. Jeśli ZUS zawrze z płatnikiem układ ratalny, zawiesza się prowadzone postępowanie egzekucyjne w sprawie składek objętych umową.

Kolejną korzyścią z rozłożenia należności na raty jest to, że przyjmuje się wówczas, że płatnik nie ma zadłużenia z tytułu składek, jeżeli tylko opłaca należności w terminach i w wysokości ustalonych w umowie.

Co daje układ ratalny?

Dzięki temu płatnik może uczestniczyć bez przeszkód np. w przetargach lub brać udział w konkursach, w których warunkiem udziału jest brak zaległości składkowych. Oznacza to także, że nie będzie miał do niego zastosowania art. 2a ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Zgodnie z nim osobom prowadzącym pozarolniczą działalność i osobom z nimi współpracującym, osobom współpracującym z osobami korzystającymi z ulgi na start oraz duchownym będącym płatnikami składek na własne ubezpieczenia nie przysługują świadczenia chorobowe (zasiłek chorobowy, macierzyński, opiekuńczy oraz świadczenie rehabilitacyjne) w razie wystąpienia w dniu powstania prawa do świadczenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne na kwotę przekraczającą 1 proc. minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Analogicznie rozłożenie zadłużenia na raty uchroni płatnika przed zastosowaniem art. 6 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Zgodnie z nim osobom prowadzącym pozarolniczą działalność i osobom z nimi współpracującym, duchownym będącym płatnikami składek na własne ubezpieczenia oraz członkom ich rodzin z powyższych grup nie przysługują świadczenia z ubezpieczenia wypadkowego w razie wystąpienia w dniu wypadku lub w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczeń z tytułu choroby zawodowej zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne na kwotę przekraczającą 1 proc. minimalnego wynagrodzenia za pracę, do czasu spłaty całości zadłużenia.

Wniosek o ulgę do ZUS

Nie ma przepisów wykonawczych, które precyzowałyby tryb składania i rozpatrywania wniosku o rozłożenie należności na raty. Procedurę wypracował ZUS. Zakład informuje, że wniosek taki może złożyć każda osoba, która ma wobec ZUS zadłużenie z tytułu składek i nie ma pieniędzy na jego spłatę. Mogą to być np.:

• przedsiębiorcy i byli przedsiębiorcy,
• spadkobiercy, osoby trzecie i następcy prawni, czyli osoby, na które została przeniesiona odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek,
• małżonkowie odpowiadający z majątku wspólnego za zadłużenie z tytułu składek współmałżonka,
• pełnomocnik, czyli osoba, która jest upoważniona przez przedsiębiorcę lub inne osoby odpowiedzialne za zadłużenie.

Wniosek można złożyć :

• pisemnie – za pośrednictwem poczty lub firmy kurierskiej lub osobiście w każdej placówce ZUS;
• ustnie podczas rozmowy z pracownikiem ZUS w placówce;
• elektronicznie poprzez PUE ZUS (formularz RSR);
• telefonicznie – za pośrednictwem Centrum Obsługi Telefonicznej, jeśli płatnik ma konto na PUE.

Wniosek o udzielenie takiej ulgi trzeba umotywować. W uzasadnieniu trzeba przede wszystkim opisać sytuację majątkową, ale także wskazać:

• kwotę, która ma być rozłożona na raty;
• propozycję spłaty zadłużenia, a więc termin płatności rat, ich liczbę i wysokość;
• dlaczego powstało zadłużenie;
• dlaczego płatnik nie może jednorazowo spłacić zadłużenia.

ZUS informuje, że wnioskodawca musi na bieżąco opłacać składki, jeżeli nadal prowadzi działalność. Ponadto, jeśli ma zadłużenie w ZUS z tytułu kosztów egzekucyjnych, musi je zapłacić lub wystąpić z wnioskiem o rozłożenie ich na raty. Do wniosku należy dołączyć następujące dokumenty:

• oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej;
• dokumenty obrazujące kondycję finansową oraz możliwości płatnicze (np. roczne zeznania PIT za ostatni rok, wyciąg z księgi przychodów i rozchodów lub sprawozdania finansowe – za ostatnie trzy lata);
• dokumenty dotyczące pomocy publicznej (nie dotyczy osób, które nie są już przedsiębiorcami).

Konieczność złożenia dodatkowych dokumentów ZUS ustala indywidualnie z płatnikiem po wstępnym rozpatrzeniu wniosku. Zakres dokumentów będzie zależał od formy, w jakiej płatnik prowadzi działalność, oraz formy opodatkowania. ZUS wymienia przykładowe dokumenty, jakich może zażądać. [tabele 1, 2]

Po otrzymaniu kompletu dokumentów ZUS może:

• uwzględnić wniosek poprzez zawarcie umowy ratalnej;
• pozostawić wniosek bez rozpoznania (chodzi tu zwłaszcza o przypadki, gdy płatnik nie złoży wymaganych dokumentów albo nie rozliczył kosztów egzekucyjnych ani nie wnioskuje o ich rozłożenie na raty);
• odmówić uwzględniania wniosku.

W tym ostatnim przypadku wiemy już po wyroku SN, że ZUS musi wydać w tej sprawie decyzję. Przepisy nie przewidują zamkniętej listy okoliczności, które pozwalałyby na wydanie decyzji odmownej. Skoro art. 29 ust. 1 ustawy systemowej stanowi, że ZUS przy rozpatrywaniu wniosku bierze pod uwagę „możliwości płatnicze dłużnika” oraz „stan finansów ubezpieczeń społecznych”, to oznacza, że przyczyną odmowy może być zarówno to, że zdaniem ZUS płatnik może np. spłacić zadłużenie jednorazowo, jak i to, że stan Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest zły. Jak widać, są to więc bardzo pojemne kategorie okoliczności.

ZUS w swoich materiałach podaje jedynie przykłady konkretnych okoliczności, które skutkują odmową rozłożenia należności z tytułu składek na raty. ZUS nie zgodzi się na układ ratalny, gdy:

• płatnik nie opłaca bieżących składek należnych po dniu złożenia wniosku,
• z historii dotychczasowej współpracy wynika, że podejmowane przez płatnika działania związane z zadłużeniem nie miały na celu jego spłaty, a jedynie były działaniami na zwłokę,
• płatnik nie dotrzymywał warunków spłaty zawartych we wcześniej zawieranych układach ratalnych.

Przepisy ustawy systemowej ani aktów wykonawczych nie przewidują również okoliczności, które powodują rozwiązanie umowy. I znowu w tym przypadku można odwołać się jedynie do praktyki stosowanej przez ZUS. Umowa rozwiąże się, jeżeli:

• płatnik nie opłacił w wyznaczonym terminie rat lub składek bieżących, dotyczy to także opóźnienia w spłacie ostatniej raty wynikającej z harmonogramu spłaty,
• zostaną ujawnione nowe okoliczności, nieznane, lecz istniejące w dniu podpisania umowy, z których wynika, że płatnik wprowadził ZUS w błąd, aby uzyskać ulgę w spłacie należności i uniknąć egzekucji,
• płatnik złoży pisemne oświadczenie o odstąpieniu od realizacji umowy,
• Komisja Europejska wyda decyzję o obowiązku zwrotu pomocy publicznej.

Płatnik może w każdej chwili złożyć wniosek o zmianę harmonogramu spłat. Decyzja w sprawie zawarcia aneksu należy do ZUS.

WAŻNE! ZUS nie zgodzi się na układ ratalny, gdy:

• z dotychczasowej współpracy wynika, że podejmowane przez płatnika działania związane z zadłużeniem nie miały na celu jego spłaty, a jedynie były działaniami na zwłokę,
• płatnik nie dotrzymywał warunków spłaty zawartych we wcześniej zawieranych umowach.

Decyzja odmowna ZUS

SN w przywołanej uchwale uznał, że sprawie odmowy rozłożenia należności na raty zastosowanie ma art. 83 ust. 1 ustawy systemowej. Zgodnie z jego ust. 1 zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Jak stanowi zaś art. 83 ust. 2 ustawy systemowej, od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.). Chodzi tu o przepisy postępowań odrębnych właściwych dla spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przez takie sprawy rozumie się te, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie.

Zasadniczo sprawy z tego zakresu należą do właściwości sądów okręgowych z wyjątkiem spraw, dla których jest zastrzeżona właściwość sądów rejonowych. A ta jest zastrzeżona dla spraw:

• zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński oraz pogrzebowy;
• świadczenie rehabilitacyjne;
• odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy rolniczej, wypadku w drodze do pracy lub z pracy, wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, wypadku lub choroby zawodowej pozostającej w związku z czynną służbą wojskową albo służbą;
• ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności;
• ustalenie poziomu potrzeby wsparcia;
• zwolnienie z opłacenia składek, o których mowa w art. 17a ustawy systemowej (wakacje składkowe).

Skoro zatem sprawy z zakresu rozkładania należności na raty nie są wymienione jako rozpatrywane przez sąd rejonowy, to należy przyjąć, że odwołania od tego rodzaju decyzji będą rozpatrywane przez sąd okręgowy.

Procedurę składania odwołania precyzuje art. 4779 k.p.c. Zgodnie z par. 1 odwołania od decyzji organów rentowych wnosi się na piśmie do organu, który wydał decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez ten organ, w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Chodzi tu o jednostkę organizacyjną ZUS, która wydała decyzję, a więc oddział.

ZUS niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, przekazuje je wraz z aktami sprawy do sądu. ZUS może na tym etapie uznać odwołanie w całości za słuszne i zmienić lub uchylić zaskarżoną decyzję. W tym przypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Może się również zdarzyć, że ZUS uwzględni odwołanie tylko częściowo. W takim przypadku odwołanie musi przekazać do sądu wraz z aktami, ponieważ sąd musi rozstrzygnąć odwołanie w zakresie, w jakim ZUS go nie uwzględnił.

Warto w tym miejscu przywołać wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 28 lipca 2022 r., sygn. akt III AUa 2655/20, który wyjaśnił charakter odwołania od decyzji ZUS. Pełni ono funkcję pozwu i wszczyna postępowanie sądowe. Przeniesienie sprawy na drogę sądową ogranicza się do okoliczności uwzględnionych w decyzji. Przed sądem ubezpieczony może żądać jedynie korekty stanowiska zajętego przez ZUS i wykazywać swoją rację, odnosząc się do przedmiotu sporu objętego zaskarżoną decyzją, natomiast nie może żądać czegoś, o czym organ rentowy nie decydował.

Odwołanie po terminie

ZUS nie może natomiast sam zdecydować, że odwołanie powinno być odrzucone. Sąd odrzuci odwołanie wniesione po upływie terminu, chyba że przekroczenie terminu nie jest nadmierne i nastąpiło z przyczyn niezależnych od odwołującego się. W przypadku spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych przepisy są mniej rygorystyczne i sąd może uznać, że mimo przekroczenia terminu na wniesienie odwołania zostanie ono rozpatrzone. W tych sprawach nie stosuje się instytucji przywrócenia terminu, o której mowa w art. 168 k.p.c. Zgodnie z nim, jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności procesowej bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócić termin (par. 1).

W ostatnich latach da się zauważyć korzystne dla odwołujących podejście SN do możliwości rozpatrzenia odwołania wniesionego po terminie. SN w wyroku z 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II USKP 236/21, stwierdził, że to, czy doszło do nadmiernego przekroczenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, nie powinno być mierzone wyłącznie liczbą dni, o ile równolegle miały miejsce inne zdarzenia wpływające na ocenę skali opóźnienia, np. zarządzenie o zwrocie odwołania wskutek nieuzupełnienia braków formalnych.

Warto też zwrócić uwagę na wyrok SN z 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt I USKP 74/21. Sąd stwierdził, że art. 4779 par. 3 k.p.c. nie jest tak rygorystyczny, jak często przyjmuje się w praktyce orzeczniczej. Przepis nie wyklucza więc wniesienia odwołania po terminie, ważne jest tylko, żeby przekroczenie terminu nie było nadmierne (czyli przesadne). Regulacja oparta jest więc na zwrotach niedookreślonych, co prowadzi do stwierdzenia, że to sąd decyduje, czy przekroczenie terminu jest nadmierne i czy nastąpiło z przyczyn niezależnych od odwołującego się.

Co więcej, zdaniem SN wyrażonym w postanowieniu z 1 lutego 2023 r., sygn. akt III USK 140/22, to, że odwołujący ponosi winę w zaniechaniu wniesienia odwołania w ustawowym terminie, nie wyłącza uznania przekroczenia terminu za niezależne od odwołującego się (i odwrotnie). Artykuł art. 4779 par. 3 k.p.c. nie wskazuje bowiem winy jako okoliczności wykluczającej uwzględnienie przekroczenia terminu. Jednak za przyczyny naruszenia terminu niezależne od odwołującego się można uznać: jego chorobę, pobyt za granicą, nieznajomość prawa, nieporadność czy wprowadzenie w błąd przez organ rentowy.

Odwołanie może być też wniesione, gdy ZUS nie wydał decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia roszczenia w sposób przepisany – w tym przypadku od dnia złożenia wniosku o rozłożenia należności na raty. Wówczas odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu. Takie samo uprawnienie zostało zawarte w art. 83 ust. 3 ustawy systemowej, z którego wynika, że odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia.

Takiego odwołania (w przeciwieństwie do odwołań od decyzji, która już została wydana) nie można złożyć do protokołu w sądzie właściwym do rozpoznania sprawy albo w sądzie właściwym dla miejsca zamieszkania ubezpieczonego. Odwołanie złożone w ten sposób powoduje, że sąd, do którego wniesiono odwołanie, niezwłocznie przekazuje protokół ZUS, chyba że sąd ten jest właściwy do jego rozpoznania. W takim przypadku przewodniczący nada bieg odwołaniu, przesyłając odpis protokołu organowi lub zespołowi, który wydał zaskarżoną decyzję lub orzeczenie.

Artykuł 47710 par. 1 k.p.c. wymienia konieczne elementy odwołania. Należą do nich:

• oznaczenie zaskarżonej decyzji lub orzeczenia;
• zwięzłe przytoczenie zarzutów oraz wniosków i ich uzasadnienie;
• podpis ubezpieczonego albo pełnomocnika ubezpieczonego.

Warto zatem zastosować się do wymagań powyższego przepisu i w odwołaniu zawrzeć zwięzłe przytoczenie zarzutów. W sprawach tego typu kluczowe jest dokładne opisanie stanu faktycznego, a nie przedstawianie sądowi przeglądu wieloletnich linii orzeczniczych.

Jeżeli ubezpieczony zgłosił nowe żądanie, dotychczas nierozpoznane przez organ rentowy, sąd przyjmuje to żądanie do protokołu i przekazuje go do rozpoznania ZUS.

Co ważne, w sprawach ubezpieczeniowych nie jest dopuszczalne zawarcie ugody, ani poddanie sporu pod rozstrzygnięcie sądu polubownego.

Warto jeszcze na koniec dodać, że jeżeli ZUS mimo upływu terminu nie przekazał odwołania wraz z aktami sprawy do sądu, ubezpieczony może wnieść ponaglenie.

Rozstrzygnięcie sądu nie uchyla decyzji ZUS

Podstawowymi rozstrzygnięciami sądu jest:

• oddalenie odwołania, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia albo
• uwzględnienie odwołania, gdy sąd zmienia w całości lub w części zaskarżoną decyzję organu rentowego i orzeka co do istoty sprawy.

Trzeba podkreślić, że sąd nie uchyla decyzji ZUS – może ją jedynie utrzymać poprzez oddalenie odwołania albo zmienić poprzez uwzględnienie odwołania. Nierzadko zdarza się, że odwołujący próbuje podważać zasadność decyzji ZUS poprzez wykazywanie uchybień w postępowaniu przed ZUS – podobnie jak ma to miejsce w przypadku typowych decyzji administracyjnych. W kontekście ubezpieczeń społecznych tego rodzaju błędy ZUS nie mają jednak znaczenia. Specyficzny charakter sprawy sądowej wszczętej z odwołania wyjaśniał niejednokrotnie SN. Warto przytoczyć w tym miejscu np. wyrok z 30 października 2018 r., sygn. akt I UK 361/17. SN zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ma wprawdzie charakter kontrolny, dominujący jest jednak jego charakter rozpoznawczy. A to oznacza, że sąd ma za zadanie samodzielną ocenę przesłanek warunkujących prawo do świadczenia lub zobowiązanie. Od momentu wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa staje się sprawą cywilną, podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii spraw. Postępowanie to skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji administracyjnych, spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem rentowym, pozostaje w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania. Sąd ubezpieczeń społecznych ocenia zasadność roszczeń odwołującego się, a nie formalną legalność postępowania przed organem rentowym.

Podobnie wypowiedział się SN w postanowieniu z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt III UK 387/19. Stwierdził, że sąd ubezpieczeń społecznych ocenia zasadność roszczeń odwołującego się, a nie formalną legalność postępowania przed organem rentowym. Sąd wyjaśnia istotę sprawy dotyczącą prawa, zobowiązania albo roszczenia strony. Kontrola zaskarżonej decyzji nie ogranicza się do zbadania prawidłowości kwalifikacji prawnej przyjętej przez organ rentowy, ale polega na zbadaniu materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. W rezultacie sąd ubezpieczeń społecznych nie jest związany błędną kwalifikacją prawną czy wadliwym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

W tym samym duchu wypowiedział się Sąd Apelacyjny w Białymstoku w wyroku z 26 lutego 2020 r., sygn. akt III AUa 472/19. Stwierdził, że dla sądu ważny jest przedmiot rozstrzygnięcia, a nie jego dosłowne brzmienie. Chodzi przede wszystkim o to, aby organ rentowy odniósł się do kwestii stanowiącej żądanie, natomiast to, czy oparł decyzję na mniej lub bardziej miarodajnym stanie faktycznym, jak również czy zastosował właściwą podstawę prawną, nie jest wiodące.

Wszystkie przytoczone orzeczenia podkreślają, że w sprawach ubezpieczeniowych kluczowe jest ustalenie przez sąd uprawnień do jakiegoś świadczenia lub określenie jakiegoś obowiązku. To, czy ZUS w trakcie swojego postępowania popełnił błędy, nie ma tak naprawdę znaczenia. Sąd ubezpieczeń społecznych nie kontroluje bowiem samego postępowania ZUS, ale to, czy ZUS poprawnie ustalił prawo lub obowiązek danej osoby.

Wyjątek od tej zasady został określony w art. 47714 par. 21 k.p.c. Wynika z niego, że jeżeli decyzja nakładająca na ubezpieczonego zobowiązanie, ustalająca wymiar tego zobowiązania lub obniżająca świadczenie, została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu przed organem rentowym, to sąd uchyla tę decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi rentowemu. Wyjątek nie dotyczy zatem decyzji odmawiającej rozłożenia należności na raty, bo nie została wymieniona w tym przepisie. Dotyczy on dość nielicznej kategorii spraw, a ponadto jedynie rażącego naruszenia przepisów.

Warto na marginesie odnotować szczególne uprawnienie sądu II instancji na podstawie art. 47714a k.p.c. Wynika z niego, że sąd II instancji, uchylając wyrok i poprzedzającą go decyzję organu rentowego, może sprawę przekazać do ponownego rozpoznania bezpośrednio organowi rentowemu.

Jeżeli odwołanie wniesiono w związku z niewydaniem decyzji przez organ rentowy, to sąd w razie uwzględnienia odwołania zobowiązuje ZUS do wydania decyzji w określonym terminie albo orzeka co do istoty sprawy. Jednocześnie sąd stwierdza, czy niewydanie decyzji przez organ rentowy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Apelacja i skarga kasacyjna w sprawie układu ratalnego

Od niekorzystnego wyroku sądu, także w sprawach dotyczących odmowy rozłożenia należności na raty, płatnikowi będzie przysługiwać prawo do złożenia apelacji do sądu wyższej instancji – w tym przypadku do sądu apelacyjnego.

Powstaje jednak dodatkowe pytanie, czy w tego rodzaju sprawach dopuszczalna jest skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego. Jak wynika z art. 3982 par. 1 k.p.c. skarga kasacyjna jest niedopuszczalna w sprawach o prawa majątkowe, w których wartość przedmiotu zaskarżenia jest niższa niż 50 tys. zł, a w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych – niższa niż 10 tys. zł. Jednakże w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych skarga kasacyjna przysługuje niezależnie od wartości przedmiotu zaskarżenia w sprawach o przyznanie i o wstrzymanie emerytury lub renty oraz o objęcie obowiązkiem ubezpieczenia społecznego. Jak widać, w przypadku większości spraw ubezpieczeniowych kwotą graniczną będzie 10 tys. zł wartości przedmiotu zaskarżenia. W sprawach dotyczących rozłożenia na raty zaległości wydaje się, że wartością przedmiotu zaskarżenia będzie wysokość należności, które płatnik chce rozłożyć na raty.

Nowe dowody

Przegrana sprawa przed sądem nie zamyka jednak na zawsze drogi płatnika do uzyskania rozłożenia należności na raty, chociaż w praktyce może się okazać, że ZUS szybciej dokona egzekucji, niż płatnik złoży ponowny wniosek o rozłożenie należności na raty.

Z jednej strony może chodzić o okoliczności, które istniały przed wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy systemowej prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. W sprawach rozstrzygniętych orzeczeniem sądu ZUS na podstawie nowych dowodów lub okoliczności:

• wydaje we własnym zakresie decyzję przyznającą prawo lub określającą zobowiązanie, jeśli jest to korzystne dla zainteresowanego;
• występuje do właściwego sądu z wnioskiem o wznowienie postępowania przed tym organem, gdy z przedłożonych dowodów lub ujawnionych okoliczności wynika, że prawo nie istnieje lub zobowiązanie jest wyższe niż określone w decyzji.

Jak zwrócił uwagę m.in. Sąd Apelacyjny w Gdańsku, w wyroku z 26 maja 2021 r., sygn. akt III AUa 1674/19, przesłankami wznowienia postępowania na podstawie art. 83a ust. 1 jest ujawnienie okoliczności, które istniały przed wydaniem decyzji, ale nie zostały przez organ rentowy uwzględnione przy jej wydawaniu. Pojęcie nowości odnosi się natomiast do dowodów, które mogą powstać także po wydaniu decyzji, jednak muszą dotyczyć okoliczności istniejących przed jej wydaniem. Nowe okoliczności, o których mowa w ww. przepisie dotyczą tylko tych nowo odkrytych dowodów czy też okoliczności, które po raz pierwszy zostały zgłoszone w postępowaniu, a więc takich, o których organ nie wiedział bez względu na przyczyny braku tej wiedzy. Nowej okoliczności nie stanowi odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych już wówczas temu organowi okoliczności.

Gdy jednak pojawiły się nowe okoliczności po wydaniu decyzji i rozstrzygnięciu sprawy przez sąd, płatnik może złożyć ponownie wniosek o rozłożenie należności na raty. Na tej samej zasadzie decyzja odmowna w sprawie np. renty z tytułu niezdolności do pracy nie zamyka drogi do składania wniosku o rentę ponownie, gdy nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia.

Decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez ZUS uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w k.p.a.

Umorzenie należności z tytułu składek do ZUS

Warto zwrócić uwagę, że w przypadku tej ulgi obowiązuje odrębny tryb zaskarżania. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy systemowej należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Mogą one być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi zaś m.in., gdy:

• dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
• nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
• nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
• jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

To tylko kilka z okoliczności, które świadczą o całkowitej nieściągalności. Ich wspólnym mianownikiem jest, jak sama nazwa wskazuje, to, że ZUS nie jest i nie będzie w stanie odzyskać kwoty będącej przedmiotem zadłużenia.

Przepisy przewidują specjalne zasady dla należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Mogą one być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ustawa systemowa w art. 28 ust. 3b mówi o tym, że pod uwagę jest brany ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Rozwiązania zostały zawarte w rozporządzeniu ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z jego par. 3 ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

• gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
• poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
• przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Za rodzinę uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku.

Ważną różnicą między umorzeniem składek a rozłożeniem ich na raty jest to, że pierwszą z tych ulg jest bardzo trudno uzyskać i nawet płatnicy znajdujący się w dość trudnej sytuacji finansowanej mogą się spodziewać ze strony ZUS odmowy. W tej sytuacji bowiem ZUS rezygnuje z odzyskania należności publicznoprawnych niejako w imieniu wszystkich ubezpieczonych i podatników, podczas gdy celem rozłożenie należności na raty jest jednak odzyskanie tej kwoty poprzez ułatwienie jej spłaty.

Należy również wskazać, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Dbając o stan finansów funduszów emerytalno-rentowych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia.

Z kolei w wyroku z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 937/21, NSA potwierdził, że uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawie systemowej, są związane ze zdarzeniami losowymi i z sytuacją życiową zobowiązanego. Chodzi tu o zdarzenia wyjątkowe, a nawet drastyczne, powstałe z przyczyn całkowicie obiektywnych, niezależnych od dłużnika. Celem umorzenia należności z tytułu składek są zatem względy socjalne, a nie ułatwienie mu prowadzenia dalszej działalności.

Ustawa systemowa przewiduje też przypadki umorzenia należności składkowych z mocy prawa. Będzie tak w przypadku gdy:

• nastąpiło wyrejestrowanie płatnika składek oraz ubezpieczonych – umorzeniu z mocy prawa ulegają należności z tytułu składek, jeżeli ich wysokość nie przekracza wysokości 10-krotności kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
• dłużnik zmarł – umorzeniu z mocy prawa ulegają należności z tytułu składek, jeżeli ich wysokość nie przekracza wysokości 10 proc. przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w kwartale poprzedzającym datę zgonu dłużnika.

ZUS nie wydaje wówczas decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek.

Skarga zamiast odwołania

Decyzja odmawiająca umorzenia składek podlega kontroli na specjalnych zasadach. Wynika to wprost z art. 83 ust. 4 ustawy systemowej. Zgodnie z nim od decyzji:

• przyznającej świadczenie w drodze wyjątku;
• odmawiającej przyznania takiego świadczenia;
• w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne,
• w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru;

odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w I instancji przez ministra. Z brzmienie przepisów wynika więc, że początkowo sprawę rozpatruje ZUS jako organ rentowy, a ponownie – prezes ZUS jako organ ZUS. Tę dziwną konstrukcję także wyjaśniły już sądy. NSA w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt II GSK 782/12, stwierdził, że zawarte w art. 83 ust. 4 ustawy systemowej sformułowanie dotyczące adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, jakim jest prezes ZUS, ma charakter przepisu technicznego, regulującego organizacyjną kwestię, na czyje ręce jest kierowany wniosek. Przepis ten nie jest natomiast źródłem kompetencji prezesa jako organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jak zwrócił uwagę prezes ZUS, wydając i podpisując decyzję w trybie art. 83 ust. 4 w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek, czyni to zawsze w imieniu organu administracji publicznej, jakim w tych sprawach jest ZUS. Można się przy tym oczywiście spodziewać, że decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy będzie dokładnie taka sama jak decyzja zaskarżona.

Kolejnym krokiem jest więc złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jak wynika z prawa postępowania przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, rzecznik praw obywatelskich, rzecznik praw dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Jak wynika z art. 52 par. 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, rzecznik praw obywatelskich lub rzecznik praw dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. Jednak zgodnie z par. 3 tego artykułu, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (z pewnymi wyjątkami wynikającymi z przepisów o cudzoziemcach).

Skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Termin ten uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi.

Skargę do właściwego WSA wnosi się za pośrednictwem ZUS. Następnie ZUS przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Jeśli zaskarżono działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ZUS, zakład może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 145 par. 1 p.p.s.a. WSA, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

• uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

– naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

– naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

– inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

• stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części,
• stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

W przypadku gdy sąd uchylił decyzję stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzi nieważność decyzji w całości lub w części i jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.

W tym miejscu ujawnia się kolejna różnica między kwestionowaniem decyzji w sprawie odmowy umorzenia składek a decyzją w sprawie odmowy rozłożenia należności na raty. W tym pierwszym przypadku sąd administracyjny nie może nakazać ZUS udzielenia ulgi, tj. umorzenia składek. Wielokrotnie wyjaśniało to orzecznictwo, w tym np. NSA w wyroku z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1613/12. NSA stwierdził, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne organ administracji działa w ramach uznania administracyjnego. Jednak podejmowana decyzja, chociaż jest decyzją uznaniową, to nie może być w żadnym razie decyzją dowolną. Podejmując rozstrzygnięcie negatywne dla wnioskodawcy, ZUS jest przede wszystkim zobowiązany do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem przeprowadzenia ustaleń w zakresie odnoszącym się do sytuacji wnioskodawcy pod kątem istnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy systemowej.

Sądy administracyjne nie badają przy tym, czy rzeczywiście zadłużenie istnieje albo czy zostało obliczone przez ZUS w prawidłowy sposób. Tego rodzaju wątpliwości płatnik powinien poddać pod rozstrzygnięcie sądu, składając odwołanie od decyzji wydanej wcześniej, która określała wysokość zadłużenia. Jak stwierdził NSA w wyroku z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 646/17, w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ma kompetencji do badania istnienia tych należności z uwagi na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego czy prawidłowości obliczenia należności wynikającej z decyzji z uwagi na właściwe rozliczenie konta płatnika składek przez organ. Kontrola sądu administracyjnego powinna się zatem ograniczać do zakresu sprawy administracyjnej, tj. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

Dopuszczalność skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w tego rodzaju sprawach nie budzi wątpliwości. Zgodnie bowiem z art. 173 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (z kilkoma wyjątkami) przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.