OFE stają przed TK, a koszty dla budżetu mogą być ogromne. PO i PiS trzymają kciuki za ten sam wyrok

Sędziowie konstytucyjni zdecydują, czy przekazanie obligacji z OFE do ZUS, zakaz reklamy dla funduszy oraz uniemożliwienie im inwestowania w obligacje Skarbu Państwa są zgodne z ustawą zasadniczą.

OFE, PTE, dług i deficyt / Dziennik Gazeta Prawna

prof. Leokadia Oręziak Szkoła Główna Handlowa / Dziennik Gazeta Prawna

prof. Robert Gwiazdowski Uczelnia Łazarskiego / Dziennik Gazeta Prawna

Janusz Jankowiak ekonomista Polskiej Rady Biznesu / Dziennik Gazeta Prawna

Trybunał Konstytucyjny wyda jutro jedno z najważniejszych orzeczeń w swojej historii. Podczas zaczynającej się dziś rozprawy sędziowie odniosą się do skarg byłego prezydenta Bronisława Komorowskiego i byłej rzecznik praw obywatelskich Ireny Lipowicz do ustawy z 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. Pod tą nazwą kryje się akt prawny, na podstawie którego przeniesiono obligacje z OFE do ZUS.

Najważniejsze zastrzeżenie, z którym wyszła RPO, dotyczy właśnie tego przeniesienia. Irena Lipowicz argumentowała, że naruszona została zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. – Skoro obywatele muszą być lojalni wobec państwa, tak samo państwo powinno być lojalne wobec nich i nie decydować za Polaków, gdzie będą przechowywane ich pieniądze na emeryturę – uzasadniała swój wniosek prof. Lipowicz. Podkreślała także, że nieuczciwym zachowaniem ustawodawcy było przyjęcie założenia, że o ile ktoś nie złoży wniosku o pozostawanie w OFE, to chce trafić do ZUS.

Robert Maciaszek (PO), który będzie reprezentował Sejm przed TK, twierdzi jednak, że ustawodawca jedynie wykorzystał swoje uprawnienia. – Nikt nie został okradziony. Różnica jest jedynie taka, że pieniądze zgromadzone przez obywateli trafiają do państwowej instytucji, a nie do prywatnego podmiotu – tłumaczy.

Kolejny zarzut dotyczy kwestii inwestowania przez OFE. Wprowadzony został zakaz kupowania obligacji Skarbu Państwa. Ustawodawca zniósł też reguły minimalnej stopy zwrotu oraz pokrycia niedoboru przez Skarb Państwa. W praktyce oznacza to, że jeśli dany fundusz np. straci majątek na złej inwestycji w akcje, ubezpieczony może utracić swoje środki i nie będzie mógł liczyć na państwowe wsparcie. Zdaniem skarżących ten przepis godzi w interesy ubezpieczonych.

Rząd bronił zakazu inwestowania w obligacje tym, że powstawało błędne koło: państwo, aby system emerytalny pozostał wydolny, zadłużało się m.in. w OFE (sprzedając im obligacje), by uzyskane pieniądze przekazać do OFE, za co fundusze mogły kupić kolejne obligacje. Zarządzający OFE twierdzą, że zakaz inwestowania w papiery skarbowe wymusza grę na giełdzie, bez możliwości dywersyfikacji ryzyka, co może się okazać tragiczne w skutkach.

Inna waloryzacja i jednorazowy dodatek: Co może zmienić się w emeryturach po wyborach

Inny zarzut wobec zmian to zabronienie funduszom reklamy w czasie trwania okienek transferowych. Obywatele raz na cztery lata mogą decydować, czy chcą, aby cała ich składka trafiała do ZUS, czy też część ma trafiać do OFE. Ustawodawca stwierdził, że w tym czasie przedsiębiorcy nie mogą zachęcać do wybrania ich oferty. To zaś zdaniem biznesu naruszenie zasad konkurencji i wolnej gospodarki. – Zakaz reklamy w ustawie o OFE jest tak daleko idący, że trudno sądzić, aby sędziowie uznali, że jest on zgodny z konstytucją – zapewnia Małgorzata Rusewicz, prezes Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych.

Poseł Maciaszek jednak sądzi inaczej. Jego zdaniem, jako że ZUS nie ma możliwości reklamowania się, takiej możliwości nie powinny mieć również fundusze emerytalne.

Konstytucjonaliści, z którymi rozmawialiśmy, nie kwapią się do przewidywania, w którym kierunku pójdzie orzeczenie. Możliwe są dwa warianty rozstrzygnięcia. Pierwszy: uznanie ustawy za zgodną z konstytucją w całości lub stwierdzenie niezgodności przepisów niemających w praktyce dużego znaczenia w kontekście systemu emerytalnego i finansów publicznych. Wariant drugi to stwierdzenie przez trybunał, że fundamentalne propozycje rządu poszły zdecydowanie za daleko, i uznanie wszystkich skarżonych przepisów lub ich większej części za niekonstytucyjne.

Zarówno odchodzący, jak i formujący się nowy rząd trzymają kciuki, by sędziowie nie podzielili wątpliwości prezydenta i rzecznika praw obywatelskich. Politycy, z którymi rozmawialiśmy, nie wykluczają, że trybunał uzna za niekonstytucyjny mniej ważny zapis dotyczący zakazu reklamy OFE w trakcie okienka wyboru. Kolejne przypada już w przyszłym roku. W zeszłym roku do OFE ponownie zapisało się ponad 2,5 mln osób, czyli około 15 proc. dotychczasowych członków funduszy. Choć obowiązywał zakaz reklamy, to media szeroko informowały o zapisach, a przeciwnicy zmian namawiali do pozostawania w OFE np. w mediach społecznościowych. Obecnie zakaz nie obowiązuje, ale OFE się nie reklamują. Deklaracje osób wchodzących na rynek pracy pokazują śladowe zainteresowanie członkostwem w OFE. Jak informuje nas ZUS, do prywatnych funduszy zapisuje się 0,5 proc. osób podejmujących pierwszą pracę. Wniosek: usunięcie zakazu reklamy nie zmieniłoby radykalnie sytuacji.

Prof. Oręziak: Trzeba mieć nadzieję, że twórcy OFE zostaną osądzeni nie tylko przez historię

Jednak oprócz okienka przyszły rok przyniesie także kolejny przegląd sytemu emerytalnego. Wynika to z ustawy wydłużającej wiek emerytalny. Gdyby trybunał uznał, że zmiany w funduszach zostały dokonane z poszanowaniem ustawy zasadniczej, mogłoby to otworzyć drogę do dalszych modyfikacji ich funkcjonowania. – Jeśli jednak trybunał uzna zmiany za konstytucyjne, ale będzie tratował je jako rzecz wyjątkową, to kolejne takie działania zmierzające do likwidacji OFE mogłyby być trudne do uzasadnienia w świetle lepszej sytuacji finansów publicznych – podkreśla Jakub Borowski, główny ekonomista Credit Agricole Bank Polska i członek Rady Gospodarczej przy premierze.

Jednak dyskusja może pójść znacznie dalej: kolejne informacje o rosnącej dysproporcji między emeryturami z nowego i ze starego systemu czy o niskich stopach zastąpienia mogą sprowokować dyskusję nad całością systemu emerytalnego. W PiS od dłuższego czasu trwają rozważania, czy nie zastąpić obecnego systemu zdefiniowanej składki systemem zdefiniowanego świadczenia. Ma on sporo zwolenników w tym ugrupowaniu. Oznaczałoby to zupełne odwrócenie reformy emerytalnej z 1999 r. Beata Szydło, kandydatka PiS na premiera, mówiła o potrzebie debaty w tej sprawie. Inna sprawa, że zapewne nie nastąpi to szybko. Najpierw PiS chce przeprowadzić audyt państwa, by przekonać się, jakie są możliwości sfinansowania zmian i pomysłów z programu wyborczego. Zapowiadał to m.in. Jarosław Gowin w rozmowie z RMF FM.

Ekonomiści zwracają uwagę na komplikacje, jakie wiązałyby się z przejęciem przez państwo reszty aktywów OFE – czyli przede wszystkim akcji prywatnych spółek. Co innego przejąć własne obligacje i je umorzyć, a czym innym jest objęcie udziałów w prywatnych firmach. – Trudne do przeprowadzenia, ale zapewne nie ma rozwiązań niemożliwych. W pewnym sensie byłoby to odwrócenie prywatyzacji i skuteczne zbombardowanie planów rozwoju warszawskiej giełdy. Z pewnością wpłynęłoby to na zachowanie pozostałych inwestorów, którzy zaczęliby spekulować, co Skarb Państwa zrobi z przejętymi akcjami – tłumaczy Piotr Kalisz, ekonomista Banku Handlowego.

Największe konsekwencje byłyby w sytuacji, gdyby Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z konstytucją całą reformę OFE. Ekonomista Banku Handlowego powątpiewa, czy taki wyrok zapadnie – właśnie ze względu na poważne perturbacje, jakie by wywołał. – Przypuszczam, że ze względu na skalę całej operacji zupełne odwrócenie zmian, z ponownym przekazaniem środków z subkont ZUS na rachunki w OFE, jest już niemożliwe. W przeszłości w takich sprawach trybunał znajdował jakieś rozwiązanie pośrednie – przypomina Piotr Kalisz.

Innego zdania jest Piotr Bujak, ekonomista PKO BP. Według niego technicznie cała operacja jest do zrobienia, o ile na wykonanie wyroku trybunał da rządowi kilka lat. – Ale nie ulega wątpliwości, że sytuacja w finansach publicznych poważnie by się skomplikowała, a finansowanie projektów unijnych stanęłoby pod dużym znakiem zapytania. Bez istotnych zmian w finansach publicznych realizacja jakichkolwiek obietnic wyborczych byłaby bardzo trudna – podkreśla Bujak.

Zakwestionowanie zakazu kupowania przez OFE obligacji skarbowych byłoby dobrą wiadomością dla rządu PiS. Jego potrzeby pożyczkowe są duże

Jakub Borowski wylicza, że odwrócenie zmian oznaczałoby konieczność zwiększenia zadłużenia do 8 proc. PKB lub więcej, gdyby doszły do tego odsetki. Do tego trzeba by było się liczyć z groźbą przekroczenia przez dług progu ostrożnościowego w wysokości 55 proc. PKB i zbliżenia się do konstytucyjnej bariery długu, czyli 60 proc. PKB. – Konsekwencją byłoby drastyczne ograniczenie wydatków i podniesienie podatków. Gdyby takie orzeczenie zapadło i trzeba byłoby je bardzo szybko wykonać, to realny stałby się scenariusz silnego spowolnienia wzrostu PKB w Polsce, choć przypuszczam, że w takiej sytuacji rząd rozważałby likwidację progu 55 proc. lub modyfikację ustawy o finansach publicznych i zmianę definicji długu – ocenia ekonomista.

Właśnie z uwagi na tak duże skutki dla finansów publicznych to mało prawdopodobny scenariusz, tym bardziej że ewentualny wpływ orzeczenia na równowagę finansów publicznych jest jednym z podstawowych kryteriów podejmowania decyzji przez trybunał.

Bardziej prawdopodobne jest za to zakwestionowanie przepisów odnoszących się do inwestowania przez OFE, w tym do zakazu kupowania przez OFE obligacji skarbowych. Paradoksalnie byłaby to dobra wiadomość dla nowego rządu. Jego potrzeby pożyczkowe będą niemałe, sam program dodatków wychowawczych (czyli 500 zł na dziecko) ma kosztować rocznie 22 mld zł. Rząd będzie musiał – przynajmniej przez jakiś czas, do momentu gdy nie pozyska dodatkowych dochodów – finansować je emisją obligacji. Jeśli krąg potencjalnych nabywców miałby się zwiększyć o OFE, emisje mogłyby być nieco większe.

OPINIE

Likwidacja OFE powinna być polską racją stanu

Trybunał Konstytucyjny, jeśli chce stanąć po stronie Polski i Polaków, ma tylko jedno wyjście: orzec o zgodności ustawy z Konstytucją. Stwierdzenie niekonstytucyjności byłoby sprzeczne z interesem milionów obecnych i przyszłych emerytów oraz stałoby się poważnym zagrożeniem dla finansów publicznych, a w rezultacie dla bezpieczeństwa państwa.

Służyłoby jedynie wąskiej grupie osób instytucji powiązanych z rynkiem finansowym, w tym zagranicznych korporacji będących właścicielami towarzystw emerytalnych.
Dotychczasowe istnienie OFE to olbrzymie obciążenie dla budżetu. Dalsze utrzymywanie tego patologicznego systemu to wielomiliardowe wydatki państwa. Gdyby dodatkowo państwo zostało zmuszone do cofnięcia efektów reformy, byłby to istny kataklizm dla gospodarki, a co za tym idzie dla wszystkich Polaków. Dług publiczny z dnia na dzień wzrósłby o 150 mld zł. Tym samym wzrosłoby zagrożenie przekroczenia progu ostrożnościowego wynikającego z art. 216 Konstytucji. Jeśliby tak się stało, to deficyt budżetowy z planowanych 50 mld zł trzeba byłoby zredukować do zera praktycznie z dnia na dzień. Skutkiem dla przeciętnego obywatela byłyby cięcia wszelkich wydatków budżetowych: mniej pieniędzy na służbę zdrowia, edukację, sądy, policję, pomoc społeczną i wreszcie mniej na wsparcie emerytów.

Trudno sobie wyobrazić skalę katastrofy gospodarczej, która by wynikła z uznania ustawy przekazującej część środków z OFE do ZUS za niezgodną z ustawą zasadniczą.
Wierzę jednak, że w Trybunale Konstytucyjnym zwycięży rozsądek i uczciwość. Funkcjonowanie OFE popierały dotychczas zaledwie dwie grupy: nieświadomi co do bezsensu tego systemu oraz powiązani z towarzystwami emerytalnymi, graczami giełdowymi, bankami i innymi korporacjami finansowymi. Patologia związana z OFE polega na tym, że w wyniku kierowania znacznej części składki emerytalnej do OFE, w ZUS powstaje ogromny ubytek. By uzupełnić ten ubytek i móc wypłacać bieżące emerytury, rząd zaciąga pożyczki. Od 1999 r. z powodu OFE dług publiczny wzrósł o ponad 300 mld zł i rósłby dalej lawinowo, prowadząc do niewypłacalności państw, gdyby rząd nie wprowadził zmian. Można wyrazić żal, że system OFE nie został zlikwidowany całkowicie. Te ok. 140 mld zł znajdujących się obecnie w OFE też zostało sfinansowane długiem publicznym. Co dzień kumulują się odsetki od tego zadłużenia, stanowiąc coraz większy ciężar dla budżetu państwa.

Polska nie miała, i dalej nie ma nadwyżek budżetowych, by odkładać je na przyszłe emerytury. Cały czas system OFE utrzymywany jest dzięki zadłużaniu państwa na wielką skalę. Obrońcy OFE próbują nie dopuścić do świadomości społecznej, że ten narastający dług znacznie przewyższa rynkową wartość aktywów zgromadzonych w OFE. Ten dług obciąża całe polskie społeczeństwo i będzie coraz większym brzemieniem dla wszystkich. Polacy będą zatem ponosić coraz większe poświęcenia, by utrzymywać system, który jest krzywdzący z punktu widzenia przyszłego emeryta. System ten nie gwarantuje żadnej emerytury, wartość rynkowa aktywów może drastycznie spaść i nie zostać odbudowana, nie mówiąc o jej powiększeniu, zanim członek OFE przejdzie na emeryturę. Znaczną część składek przekazanych do OFE pochłoną opłaty pobierane przez towarzystwa emerytalne. Dziwię się, że po stronie OFE stanęła była Rzecznik Praw Obywatelskich. To działanie wbrew jakiemukolwiek rozsądkowi, o ile zakładać, że celem działania RPO jest troska o obywateli. Jeśli Trybunał Konstytucyjny stanie po stronie Polaków i uzna, że ustawa jest zgodna z Konstytucją, będzie to sygnał dla ustawodawcy, że może podjąć dalsze działania, które pozwolą uwolnić Polskę od OFE. Likwidacja otwartych funduszy emerytalnych powinna bowiem być polską racją stanu. Jeśli zaś część obywateli chce na giełdzie grać wysokością swoich emerytur, niech to robi. Ale na własny koszt, a nie publicznymi pieniędzmi, na koszt wszystkich Polaków.

Trybunał nie ma trudnego zadania

Trybunał porusza się w granicach skargi. A te są źle skonstruowane, więc zadanie trybunału jest chyba dosyć proste. Dlatego mało prawdopodobne jest daleko idące orzeczenie nakazujące odwrócenie zmian w OFE. Skarga rzecznika praw obywatelskich idzie dalej od skargi prezydenta, ale nie tak daleko, jak chcieliby przeciwnicy zmian. Analizy przygotowywane m.in. przez Ryszarda Petru czy inne osoby zapowiadające pozwy były rozsądniejsze niż skarga rzecznika, nie mówiąc o skardze prezydenta, która dotyka kwestii głównie formalnych. Na przykład jedno z jego zastrzeżeń dotyczy zakazu reklamy OFE. Przypuśćmy, że zostanie on uznany za sprzeczny z konstytucją. Tylko co to zmieni? OFE są częścią systemu emerytalnego, a my mamy problem z systemem emerytalnym nie z powodu reklam, ale demografii. Jednym z powodów złej sytuacji demograficznej jest właśnie system emerytalny, bo to jest sprzężenie zwrotne. Ludzie mają za mało pieniędzy, by wychowywać dzieci, a mają ich za mało, bo płacą duże podatki i składki na ubezpieczenia społeczne.

Żeby było jasne, ja w 1999 r. byłem przeciwnikiem OFE i do dziś uważam, że fundusze powinny zostać zlikwidowane, tylko trzeba umieć to zrobić. Moim zdaniem OFE nigdy nie powinny być obowiązkowe. Przeprowadzenie reformy, jaką zrobił Orban na Węgrzech, czyli możliwości wyjścia z aktywami z OFE, nie mogłoby być uznane za sprzeczne z konstytucją i mielibyśmy bezpieczniejszą sytuację niż dziś. Natomiast rząd PO nie zmienił systemu emerytalnego, ale zrobił skok na słupki w statystykach. Bo od tego skoku rządowi pieniędzy nie przybyło, natomiast w bilansie wyszła mniejsza suma zobowiązań. Dzięki temu prostemu zabiegowi rząd nie pogłębił nadmiernego deficytu, nie wpadł w konstytucyjną barierę długu i mogliśmy wyjść z zastosowanej przez Komisję Europejską procedury nadmiernego deficytu. Ale przez dwa lata te zyski w słupkach zostały przejedzone i startujemy z punktu wyjścia.

Troszczenie się o stan finansów to rola rządu i parlamentu

Na wątpliwość, co się stanie z finansami publicznymi, gdyby trybunał zakwestionował tzw. reformę OFE, mam jedną odpowiedź: zadaniem trybunału nie jest troszczenie się o stan finansów, to rola rządu i parlamentu. Trybunał ma orzekać o zgodności prawa z konstytucją, bez względu na to, jakie byłyby tego konsekwencje. Ale pewnie sędziowie z tyłu głowy mają obawy o to, jak ich orzeczenie wpłynie na finanse publiczne. Jaki mógłby być skutek orzeczenia – zależy od tego, czy sędziowie odniosą się tylko do pytań zadanych przez prezydenta i rzecznika praw obywatelskich, czy dadzą swojemu orzeczeniu interpretację rozszerzającą.

W pierwszym przypadku może być tak, że tylko część zmian wprowadzonych przez rząd PO-PSL może zostać uznana za niekonstytucyjną. Na przykład zakaz inwestowania w obligacje skarbowe. Trudno mi sobie wyobrazić, jak można uznać za zgodne z konstytucją wykluczenie z kategorii aktywów, w które OFE mogłyby inwestować środki, tak istotnych dla funduszy emerytalnych instrumentów, jak obligacje rządu. Na całym świecie fundusze emerytalne mają w swoich portfelach obligacje swojego kraju i innych krajów, dlaczego u nas miałoby być inaczej? Tu chodzi o interesy ubezpieczonych. Taka struktura portfela inwestycyjnego OFE jak obecnie naraża przyszłych emerytów na straty. Kiedy był boom na obligacje, można było na nich dużo zarobić, a OFE w swoich portfelach już ich nie miały. Poza tym fundusze emerytalne należą do tej kategorii inwestorów, która w dłuższym okresie stabilizuje sytuację na rynku finansowym. Rząd – jako emitent długu – też powinien być nimi zainteresowany, bo fundusze gdy już kupują obligacje, to trzymają je aż do wykupu.

W wariancie pesymistycznym, w którym trybunał uznaje zmiany w OFE za zgodne z konstytucją, to będzie przypieczętowanie losu funduszy. Trudno sobie wyobrazić, żeby w ciągu kilku następnych lat OFE mogły się uratować. Konsekwencje: dziś giełdę resztkami sił podtrzymują fundusze, więc ich upadek miałby dla niej złe konsekwencje. A rząd musiałby szukać chętnych na swoje obligacje wśród innych instytucji finansowych, co też nie byłoby proste.