Ile czasu ma ZUS na decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia: 5, 10 a może 20 lat? To zależy, kto ma je oddać. Zdaniem niektórych ekspertów ustawę systemową trzeba poprawić, bo jest nieprecyzyjna. Różnicuje firmy, które tylko opłacają składki, oraz osoby, które pobierają zasiłki
Ostatnia nowelizacja ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: ustawa systemowa) rozszerzyła odpowiedzialność płatników i ubezpieczonych za nienależnie pobrane świadczenia, bo doprecyzowała przepisy tam, gdzie sądy miały jeszcze jakieś wątpliwości (pisaliśmy o tym w dodatku Ubezpieczenia i Świadczenia „Płatnicy i lekarze oszukujący ZUS zwrócą nienależne zasiłki w całości” DGP nr 190 z 30 września 2021 r.). Nie oznacza to jednak, że wszystkie wątpliwości zostały już wyjaśnione. Jedną z nich jest kwestia terminu, w jakim ZUS musi wydać decyzję zobowiązującą płatnika do zwrotu takiego świadczenia. Istnieją bowiem na ten temat dwie odmienne interpretacje ustawy systemowej. Ta przeważająca jest dla płatników niekorzystna, bo zakłada bezterminową możliwość wydania przez ZUS decyzji obciążającej płatnika należnościami. To niestety kolejny przykład uszczelniania systemu ubezpieczonego kosztem płatnika.
Kiedy do zwrotu
Zgodnie z ogólną zasadą osoba, która pobrała nienależne świadczenia, ma obowiązek ich zwrotu wraz z odsetkami. Zgodnie z definicją określoną w art. 84 ust. 2 ustawy systemowej są to świadczenia:
- wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie do nich prawa albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części, jeżeli osoba je pobierająca była pouczona o braku prawa do ich pobierania;
- przyznane lub wypłacone na podstawie nieprawdziwych zeznań lub fałszywych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzania w błąd ZUS przez osobę pobierającą świadczenie;
- z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej chorobą z ubezpieczenia chorobowego lub wypadkowego, co do których stwierdzono, że w okresie ich pobierania świadczeniobiorca wykonywał w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystywał zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia.
Jeśli pobrane świadczenia nie spełniają jednej z powyższych definicji, to świadczeniobiorca nie musi ich zwracać, mimo że nie miał do nich prawa. Jednak w niektórych przypadkach ZUS może wybrać, czy żądać zwrotu takiego świadczenia od osoby, która je pobrała, czy też żądać go od razu od płatnika. Zakład będzie miał taką możliwość, jeśli zostaną spełnione warunki określone w art. 84 ust. 6 ustawy systemowej. Zgodnie z nim, jeżeli wypłacenie nienależnych świadczeń zostało spowodowane przekazaniem przez płatnika składek lub inny podmiot nieprawdziwych danych mających wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość, obowiązek zwrotu tych świadczeń wraz z odsetkami obciąża odpowiednio płatnika składek lub inny podmiot. Obowiązek ten dotyczy całego okresu, za który nienależne świadczenia zostały wypłacone. Tu warto przypomnieć, że nowelizacja ustawy systemowej od 18 września 2021 r. zmieniła brzmienie tego przepisu w ten sposób, że obciąża płatnika obowiązkiem zwrotu świadczenia za cały okres, za który świadczeniobiorca pieniądze pobrał. Tak więc sam świadczeniobiorca jest chroniony przed zbyt poważnymi skutkami swoich błędów. Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 3 ustawy systemowej ZUS nie może od niego żądać zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych za okres dłuższy niż ostatnie 12 miesięcy, jeżeli osoba pobierająca świadczenia zawiadomiła organ wypłacający świadczenia o zajściu okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty, a mimo to świadczenia były nadal wypłacane, a w pozostałych przypadkach - za okres dłuższy niż ostatnie trzy lata. Ponadto wskutek ww. nowelizacji odsetki od świadczeń naliczane są od dnia następnego od wypłacenia świadczenia, a nie tak jak dotychczas uznawały sądy - dopiero od dnia doręczenia decyzji ustalającej należności. To niestety istotnie zwiększa kwotę, jaką płatnik musi oddać.
Niekonstytucyjne przepisy
Bonusem od ustawodawcy dla świadczeniobiorców jest dodany do ustawy systemowej kilka lat temu art. 84 ust. 7a. Zgodnie z nim w przypadku osoby, która nienależnie pobrała świadczenie, decyzji zobowiązującej do zwrotu nie wydaje się później niż w terminie pięciu lat od ostatniego dnia okresu, za który pobrano nienależne świadczenie. Jego wprowadzenie było odpowiedzią na podnoszone przez lata zarzuty wobec ZUS, a tak naprawdę - wobec obowiązujących przepisów - że taka decyzja może być wydana wiele lat po pobraniu świadczenia. Istniał co prawda ust. 7, który wprowadzał 10-letni okres przedawnienia dla należności wynikającej z takiej decyzji, ale nie miał on większego znaczenia w tym sensie, że sama decyzja mogła być wydana w każdym czasie. Takie ukształtowanie przepisów zostało uznane za niekonstytucyjne przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 5 lipca 2016 r., sygn. akt P 131/15). Problem ten dla świadczeniobiorców rozwiązało wprowadzenie ust. 7a. Co jednak z płatnikami? Pytanie o stosowanie do nich ust. 7a ponownie odżyło po wejściu w życie surowych dla nich przepisów nowelizacji. Na fatalne położenie płatnika zwracano już uwagę wcześniej - m.in. w momencie wchodzenia w życie omawianego ust. 7a. Czyżby płatnik bezterminowo miał odpowiadać za długotrwale pobierane świadczenia, do tego z odsetkami obliczanymi już od wypłaty świadczenia? Czytając ust. 7a literalnie, można dojść do takiego właśnie wniosku, co potwierdza również prof. Iwona Sierocka z kancelarii BKB Baran Książek Bigaj. Jej zdaniem omawiany art. 84 ust. 7a jako przepis szczególny wymaga ścisłej interpretacji. [opinia 1] Skoro zatem mowa jest w nim o osobie, która nienależnie pobrała świadczenie, należy przyjąć, że przepis ten nie odnosi się do płatnika lub innej osoby wymienionej w ust. 6.
opinia 1
Konieczna ścisła interpretacja
/>
Do 2016 r. w ustawie systemowej nie było przepisu określającego datę wydania decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenia. W efekcie, jak podkreślił SN w uchwale składu siedmiu sędziów SN z 16 maja 2012 r., sygn. akt III UZP 1/12 (OSNP 2012, nr 23-24, poz. 290), decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, może być wydana kiedykolwiek, w dowolnym czasie. Artykuł 84 ust. 7a ustawy ogranicza swobodę organu rentowego w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że w przypadku osoby, która nienależnie pobrała świadczenie, decyzji, o której mowa w ust. 7, nie wydaje się później niż w terminie pięciu lat od ostatniego dnia okresu, za który pobrano nienależne świadczenie. Przepis ten oznacza, że decyzja ustalająca nienależnie pobrane świadczenia może być wydana w okresie nie dłuższym niż pięć lat od ostatniego dnia okresu, za które te należności pobrano. Od daty uprawomocnienia się tej decyzji zaczyna biec okres 10 lat, po upływie którego dochodzi do przedawnienia tych należności.
Z kolei art. 84 ust. 6 ustawy rozszerza krąg osób zobowiązanych do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Poza osobami określonymi w ust. 1 taki obowiązek obciąża płatnika lub inny podmiot. W ust. 6 stwierdza się, że należy zwrócić nienależne świadczenia za cały okres, za który nienależne świadczenia zostały wypłacone. Zwrot tych kwot wymaga stosownej decyzji ZUS. Artykuł 84 ust. 7a ustawy systemowej jako przepis szczególny wymaga ścisłej interpretacji. Skoro mowa jest w nim o osobie, która nienależnie pobrała świadczenie, należy przyjąć, że przepis ten nie odnosi się do płatnika lub innej osoby wymienionej ust. 6. W konsekwencji ZUS może w dowolnym terminie wydać decyzję o zwrocie nienależnie wypłaconych świadczeń. ©℗
Są jednak głosy przeciwne. Agata Majewska, radca prawny z kancelarii Ślązak, Zapiór i Partnerzy, zwraca bowiem uwagę na komplementarność ust. 7a i ust. 7 (określającego 10-letni okres przedawnienia, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji ustalającej te należności). Zdaniem ekspertki oznacza to, że do osób, o których mowa w art. 84 ust. 6 ustawy systemowej, również znajdzie zastosowanie przepis dotyczący daty granicznej wynikający z ust. 7a. [opinia 2] Wykładnia pierwsza, zdecydowanie korzystna dla organu, przeważa w tej kwestii. Co więcej, biorąc pod uwagę inne przepisy kształtujące relację płatnik-świadczeniobiorca-ZUS, pytanie o pozycję płatnika staje się jeszcze bardziej aktualne. Bo choć uszczelnienie systemu ubezpieczeń społecznych jest słusznym kierunkiem, to jednak jego ciężaru nie powinien ponosić sam płatnik. ©℗
opinia 2
Regulacje komplementarne
/>
Artykuł 84 ust. 7 ustawy systemowej określa termin przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Wskazuje, że należności ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji ustalającej. Termin ten rozpoczyna bieg z dniem uprawomocnienia się decyzji ustalającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Równocześnie w odniesieniu do osoby, która pobrała świadczenie nienależnie, decyzji ustalającej o zwrocie nie wydaje się później niż w terminie pięciu lat od ostatniego dnia okresu, za który pobrano nienależne świadczenie.
Jak wskazuje sam ustawodawca w uzasadnieniu do noweli wprowadzającej ust. 7a, rozwiązanie to jest komplementarne w stosunku do normy ust. 7, który przewiduje, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji ustalającej te należności. Oznacza to, że do osób, o których mowa w art. 84 ust. 6 ustawy systemowej, decyzji ustalającej nie wydaje się po upływie pięciu lat od ostatniego dnia okresu, za który pobrano nienależne świadczenie. Natomiast, jeśli decyzja wydana została przed upływem tego terminu, faktyczna egzekucja nie powinna być wszczęta po upływie 10 lat od jej wydania. Tym samym wobec osób, o których mowa w ust. 6, również znajdzie zastosowanie przepis dotyczący daty granicznej, kiedy wydana może zostać decyzja ustalająca. 10-letni okres przedawnienia dotyczy bowiem egzekucji nienależnie pobranych świadczeń. Egzekucja ta powinna natomiast nastąpić na podstawie poprzedzającej ją decyzji ustalającej należności. ©℗
Podstawa prawna
• art. 84 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 423; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2105)
• ustawa z 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1621)
