Nawet spóźniona wpłata składek może przesądzić o poniesieniu odpowiedzialności. Nie ma przy tym znaczenia, o ile przekroczono termin oraz czy powstały należności uboczne
Nieterminowa wpłata składek ujęta w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: ustawa) może być podstawą do poniesienia odpowiedzialności określonej w art. 14, jak również art. 16 tego aktu prawnego. Już z samego porównania brzmienia obu przepisów wynika, że jeden czyn może wypełniać znamiona naruszenia określone w obu tych przepisach. Zgodnie bowiem z ww. art. 14 naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieopłacenie w terminie przez jednostkę sektora finansów publicznych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, składek na Fundusz Solidarnościowy oraz wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych albo ich opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia.
Z kolei art. 16 ustawy stanowi, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności.
O jeden dzień
Podstawą odpowiedzialności z art. 14 ustawy jest sam fakt nieopłacenia którejkolwiek z wymienionych w tym przepisie składek albo jej opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. Przy tej podstawie odpowiedzialności nie ma więc znaczenia występowanie należności ubocznych w postaci odsetek lub innych należności. W pewnych sytuacjach – gdy składki są opłacone nieterminowo lub niepełne – odsetki nie są bowiem naliczane, co wynika z art. 23 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z jego ust. 1a–1b odsetek za zwłokę nie nalicza się, jeżeli ich wysokość nie przekraczałaby 1 proc. kwoty minimalnego wynagrodzenia, jak również wówczas gdy nieopłacenie składek wynikało z przyczyn leżących po stronie ZUS (za okres od dnia, w którym składki stały się wymagalne, do dnia ich opłacenia). Kluczowe jest więc samo stwierdzenie nieopłacenia składek albo ich opłacenie w niższej kwocie niż wymagana. W tym przypadku przepisy przewidują stosunkowo dotkliwą odpowiedzialność dla przedstawiciela płatnika samorządowego, bo wystarczy sam fakt nieopłacenia składek z niewielkim opóźnieniem, np. wynoszącym jeden, dwa lub trzy dni, aby stwierdzić, że wystąpił czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Oczywiście formalne występowanie czynu nie przesądza jeszcze o tym, że winnym w trybie ustawy zostanie uznany kierownik jednostki, jednakże jest to pierwsza z przesłanek wymagana do przypisania takiej osobie odpowiedzialności.
Zgoła odmiennie wygląda druga z przytoczonych podstaw odpowiedzialności uregulowana w art. 16 ustawy. W tym bowiem przypadku obok niewykonania w terminie zobowiązania dla zaistnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych konieczna jest jeszcze zapłata odsetek, kar lub opłat albo powstanie oprocentowania tych należności, będące skutkiem nieterminowej realizacji zobowiązania. Przy czym chodzi tu o faktyczną (realną) zapłatę odsetek.
W tym kontekście warto również przywołać stanowisko wyrażone w orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej w Sprawie Dyscypliny Finansów Publicznych z 16 stycznia 2012 r. (sygn. akt BDF1/4900/118/126/11/3921), gdzie określono wzajemne zależności między tymi podstawami odpowiedzialności. W piśmie tym stwierdzono, że w świetle art. 16 ust. 1 samoistnym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest samo dopuszczenie do powstania odsetek oraz innych opłat dodatkowych w wyniku niewykonania zobowiązania, których przy prawidłowym prowadzeniu gospodarki finansowej w gminie można było uniknąć. Z kolei w art. 14 ust. 1–3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ustawodawca penalizuje wyłącznie nieterminowe regulowanie należności, takich jak składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i na fundusz pracy, niezależnie od okresu zwłoki w zapłacie. Deliktem jest bowiem wyłącznie nieterminowe przekazywanie takich zobowiązań.
Jak widać, możliwe scenariusze odpowiedzialności są różne. I tak gdy dojdzie do nieopłacenia składek na ubezpieczenia, a jednocześnie przepisy nie wymagają opłacania odsetek (bo ma zastosowanie np. przepis o kwocie minimalnej odsetek), podstawą odpowiedzialności będzie tylko art. 14 ustawy. W tej sytuacji mimo opóźnień w płatnościach odsetki nie są bowiem naliczane. Z kolei powstanie odsetek wypełniałoby m.in. znamiona czynu określonego art. 16 ustawy w zw. z art. 14, bo w tym przypadku wystąpią dwa czyny pozostające ze sobą w funkcjonalnym związku, po pierwsze nieopłacenie składek, po drugie powstanie z tej przyczyny odsetek.
Cztery warunki
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że samo zaistnienie któregoś z ww. czynów nie oznacza jeszcze, że przedstawiciel płatnika zostanie ukarany w trybie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Do przypisania mu odpowiedzialności z tego tytułu wymagane jest łączne spełnienie czterech warunków:
1) popełniony czyn jest kwalifikowany jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
2) sprawca czynu jest podmiotowo zdolny do ponoszenia odpowiedzialności,
3) naruszenie dyscypliny finansów miało charakter zawiniony,
4) naruszenie dyscypliny finansów publicznych było szkodliwe dla finansów publicznych w stopniu wyższym niż znikomy.
Pierwszy warunek oznacza w praktyce występowanie jednej lub dwóch podstaw odpowiedzialności (art. 14 lub art. 16 ustawy) w związku funkcjonalnym. Drugi wymóg odwołuje się do art. 4 ustawy, gdzie zawarto katalog osób, które mogą ponosić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Mogą to być:
1) osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów;
2) kierownicy jednostek sektora finansów publicznych;
3) pracownicy jednostek sektora finansów publicznych lub inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych, z zastrzeżeniem ust. 2;
4) osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami.
W praktyce samorządowej podmiotowo odpowiedzialnym za naruszenie tych czynów będzie kierownik danej jednostki, np. wójt gminy lub kierownik jednostki budżetowej.
Najbardziej problematyczne, bo wymagające oceny, jest ustalenie, czy osoba ta ponosi winę za naruszenia, oraz ustalenie, czy zachodzi szkodliwość dla finansów publicznych w stopniu wyższym niż znikomy. W zakresie tym na uwagę zasługuje art. 19 ustawy, z którego wynika, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Przy czym nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. W orzecznictwie m.in. akcentuje się, że ustalenie winy w momencie popełnienia czynu ma podstawowe znaczenie dla ustalenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. „Wina warunkuje istnienie samego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a jej brak prowadzi do stwierdzenia, że nie doszło naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a tym samym nie można pociągnąć sprawcy do odpowiedzialności” (por. orzeczenie z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt BDF1.4800.41.2019). W innym orzeczeniu z 18 lutego 2019 r. (sygn. akt BDF1.4800.93.2018) stwierdzono, że „od wieloletniego kierownika jednostki sektora finansów publicznych można i należy wymagać takiej znajomości przepisów dotyczących działalności tej jednostki, aby mógł on realizować zadania bez naruszenia prawa, nawet jeżeli pewne okoliczności utrudniłyby mu prawidłowe realizowanie tych zadań”. Szczególnie pomocne mogą okazać się też wskazówki zawarte w orzeczeniu komisji orzekającej z 9 sierpnia 2018 r. (sygn. akt BDF1.4800.63.2018). Podkreślono tam, że przypisanie winy polega na wskazaniu, jak obwiniony powinien działać, by nie naruszyć dyscypliny finansów publicznych. I tak winę można przypisać, a tym samym postawić zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jedynie w sytuacji, gdy obwiniony nie zastosował się do przepisów, choć obiektywnie w konkretnej sytuacji miał taką możliwość. Mówiąc inaczej, jeżeli okaże się, że obwiniony w danych okolicznościach nie miał możliwości zachowania się zgodnie z przepisem, to mimo stwierdzenia popełnienia czynu nie można przypisać mu winy. Sam brak możliwości jednoznacznego ustalenia winy uwalnia od odpowiedzialności nawet wówczas, gdy od strony formalnej wypełnione zostały przesłanki czynu zdefiniowanego ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Mając na uwadze te wskazówki interpretacyjne, można założyć, że jeżeli już doszło do przekroczenia terminu zapłaty składek, to małe jest prawdopodobieństwo uniknięcia odpowiedzialności. Kierownik jednostki powinien zapewnić w ramach tzw. kontroli zarządczej sprawność funkcjonowania urzędu (płatnika) także w zakresie terminowości uiszczania składek. Ponadto z reguły to właśnie kierownik jednostki akceptuje dany wydatek przed dokonaniem przelewu.
Szkodliwość w stopniu wyższym niż znikomy
Jak wyżej wskazywano, ustalenie, czy w danym przypadku występuje ostatni z warunków odpowiedzialności, czyli szkodliwość dla finansów publicznych w stopniu wyższym niż znikomy, jest ocenne. Przy czym szkodliwość dla finansów publicznych musi być rozpatrywana w aspekcie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w sposób możliwie szeroki. Zwrócono na to uwagę w orzeczeniu GKO z 14 listopada 2013 r. (sygn. akt BDF1.4900.86.91.13.RWPD-88736). Z orzeczenia tego bowiem wynika, że szkodliwość czynu jest pojęciem szerszym od wymiaru finansowego czynu, bo bierze się pod uwagę także inne czynniki, w tym wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności naruszenia, częstotliwość ogólną i szczególną ich naruszenia, skutki naruszenia, prewencyjne oddziaływanie ewentualnej kary, i to tak w aspekcie ogólnym, jak i szczególnym. Należy zatem wnioskować, że nawet brak negatywnych konsekwencji zapłaty składek po terminie (brak odsetek) nie oznacza, że czyn nie był szkodliwy dla finansów publicznych. W sytuacji gdy dochodzi do naruszenia podstawowych zasad dotyczących regulowania zobowiązań, a więc m.in. określonych w art. 14 i 16 ustawy, to mimo braku odsetek lub ich niewielkiej wysokości nie można tego zakwalifikować jako szkodliwość znikomą lub nawet nieznaczną dla finansów publicznych. Wręcz odwrotnie, takie zaniechania świadczą bowiem o znacznym stopniu szkodliwości dla finansów publicznych.
wAŻNE Obwiniony o naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie może bronić się tym, że skoro nie doszło do naliczenia odsetek albo odsetki były niewielkie, to szkodliwość czynu dla finansów publicznych była znikoma. Samo przekroczenie terminu do zapłaty składek jest czynem o szkodliwości wystarczającej do poniesienia odpowiedzialności.
Podstawa prawna
• art. 14, art. 16 i art. 19 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289)
• art. 23 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 423; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1834)
