Ostatnia nowelizacja ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: ustawa systemowa) dotyczyła także zasad przedawnienia należności składkowych. Niektóre zmiany w tym zakresie weszły w życie 18 września 2021 r., pozostałe zaczną obowiązywać od 1 stycznia 2022 r.

Reguły potwierdzania

Zasady przedawnienia składek zostały zawarte w art. 24 ustawy systemowej. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu należności składkowe ulegają przedawnienia po pięciu latach od dniach ich wymagalności. Trzeba podkreślić, że skutki przedawnienia składek jako należności publicznoprawnych są inne niż przedawnienia należności cywilnoprawnych. W przypadku tych pierwszych po upływie okresu wskazanego w przepisach następuje wygaśnięcie długu, w przypadku zaś tych drugich dług nie wygasa automatycznie, dłużnik musi to zgłosić, by uwolnić się od obowiązku spłaty zaległości.
Skoro jednak zadłużenie składkowe wygasa z mocy prawa, to wątpliwości budzi możliwość wydawania przez ZUS decyzji deklaratoryjnych stwierdzających podleganie ubezpieczeniom społecznym już po upływie okresu przedawnienia. Zdaniem ZUS i sądów jest to możliwe. Taki pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym. Jako przykład można wskazać wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 14 września 2017 r., sygn. akt III AUa 1160/16. Zwrócono w nim uwagę m.in. na to, że upływ terminu przedawnienia składek nie stanowi ani normatywnej, ani faktycznej przeszkody stwierdzenia przez organ rentowy, że konkretna osoba fizyczna w przeszłości podlegała ubezpieczeniom społecznym w okresach, za które płatnik nie odprowadził należnych składek i których już nie odprowadzi z uwagi na ich przedawnienie. Wynika to z faktu, że ta decyzja ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza podleganie ubezpieczeniu niezależnie od woli ubezpieczonego i płatnika. Sąd Najwyższy w wyroku z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt III UZP 8/16, wyjaśnił różnicę między obowiązkiem podlegania ubezpieczeniom społecznym a obowiązkiem zapłaty składek na te ubezpieczenia. Obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznych jest nadrzędny wobec obowiązku zapłaty składek. Podleganie ubezpieczeniom społecznym może funkcjonować bez istnienia obowiązku składkowego. Zdaniem SN logicznie uzasadniona i prawnie dopuszczalna jest możliwość wydania przez organ rentowy decyzji stwierdzającej istnienie obowiązku ubezpieczeń społecznych, która nie ma znaczenia dla obowiązku zapłaty składek. W tego rodzaju sytuacji ustalenie przez organ rentowy, że istniał obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, nie przesądza, iż na płatniku ciąży (ciążył) obowiązek zapłaty składek ubezpieczeniowych.
Wydanie takiej decyzji może mieć znaczenie dla samego ubezpieczonego, na którego koncie ubezpieczonego ewidencjonuje się składki należne, a nie zapłacone. Nawet więc gdy ZUS nie odzyska składek od płatnika, będą one uwzględnione przy obliczaniu ewentualnych świadczeń dla ubezpieczonego.

Zawieszenie albo przerwanie

Bieg przedawnienia należności składkowych może ulec zawieszeniu albo przerwaniu, których zasady częściowo zmieniono w nowelizacji. Zgodnie z ogólnymi regułami różnica między zawieszeniem a przerwaniem biegu przedawnienia polega na tym, że okresu zawieszenia nie wlicza się do okresu przedawniania (pięć lat), a po zawieszeniu biegnie dalej z uwzględnieniem okresu, który upłynął do momentu zawieszenia. W przypadku przerwaniu biegu przedawnienia wymagany okres pięciu lat liczy się na nowo.
Do okoliczności powodujących przerwanie biegu przedawnienia zaliczane jest określone w art. 24 ust. 5c ustawy systemowej ogłoszenie upadłości. Rozpoczyna się on na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu. Wprowadzony nowelizacją art. 24 ust. 5ca ustawy systemowej ‒ doprecyzowujący, że jeżeli ogłoszenie upadłości nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu przedawnienia, to rozpoczyna się on od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o zakończeniu lub umorzeniu postępowania upadłościowego ‒ wszedł w życie 18 września 2021 r. Przepis ten wypełnia istniejącą dotychczas pewną lukę w przepisach, ale nie będzie miał masowego zastosowania.
Bez zmian pozostaje art. 24 ust. 5a ustawy systemowej, zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy w sprawie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. [przykład 1]

Jakie czynności

Od 1 stycznia 2022 r. zmianie ulegnie za to art. 24 ust. 5b ustawy systemowej, zgodnie z którego obecnym brzmieniem bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Po wejściu w życie zmian na mocy znowelizowanego ust. 5b bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez ZUS lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Nowe brzmienie przepisu jest związane z wprowadzoną przez nowelizację możliwością potrącania przez ZUS należności składkowych z wypłacanych dłużnikowi świadczeń. ZUS będzie więc mógł wyegzekwować zadłużenie, nie tylko wszczynając postępowanie egzekucyjne, lecz także bezpośrednio potrącając je np. z emerytury lub renty. Ustawa posługuje się wyrażeniem „rozpoczęcie potrąceń”, co oznacza, że bieg terminu przedawnienia zostanie zawieszony od momentu dokonania pierwszego potrącenia.
Ustęp 5b jeszcze przed nowelizacją stwarzał różne wątpliwości interpretacyjne. W orzecznictwie akcentowało się, że za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, iż zmierzają one do ściągnięcia należności. Nie ulega wątpliwości, że czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego lub zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego. Podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy wyegzekwowaniu należnych składek. Do takich czynności zaliczono również wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ, ale także wydanie orzeczenia lub skierowane do strony pisma, z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 28 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 278/20). Co ciekawe, jak podano w wyroku WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 598/20, w świetle regulacji dotyczących zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie można uznać, aby doręczenie decyzji określającej wysokość zadłużenia z tytułu składek powodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Bieg terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu wskutek: wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem albo podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Doręczenie decyzji określającej wysokość zadłużenia nie należy do żadnych z wymienionych czynności.
Generalnie rzecz ujmując, skutek w postaci zawieszenia biegu przedawniania odniosą wszystkie czynności ZUS związane z postępowaniem egzekucyjnym, ale już nie doręczenie decyzji określającej wysokość zadłużenia z tytułu składek. [przykład 2]

przykład 1

Rozłożenie na raty
Przedsiębiorca miał obowiązek zapłacić składki na ubezpieczenia społeczne za grudzień 2020 r. w terminie do 15 stycznia 2021 r. Składki nie zostały opłacone. W styczniu 2021 r. ZUS wyraził zgodę na 12-miesięczny układ ratalny. Doszło więc do 12-miesięcznego okresu zawieszenia. Dlatego składki przedawnią się 15 stycznia 2027 r., a nie 15 stycznia 2026 r.

przykład 2

Doręczenie tytułu wykonawczego
ZUS doręczył dłużnikowi tytuł wykonawczy i prowadził od lutego 2021 r. postępowanie egzekucyjne z majątku przedsiębiorcy. Naczelnik urzędu skarbowego 15 września br. wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Zatem zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało od doręczenia tytułu wykonawczego do daty uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Natomiast po tym uprawomocnieniu termin przedawnienia biegnie dalej. ©℗
Ujednolicenie zasad
Nowelizacja ustawy systemowej dotyczyła również innych przepisów związanych z zawieszeniem biegu przedawnienia, tj. z art. 24 ust. 5f (zmieniony) i 5g (dodany), które weszły w życie 18 września br. Zgodnie ze zmienionym ust. 5f bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez ZUS postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. To niewielka modyfikacja jego dotychczasowego brzmienia.
Zgodnie zaś z dodanym ust. 5g bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia objęcia restrukturyzacją należności z tytułu składek, o których mowa w art. 160 prawa restrukturyzacyjnego do dnia zapłaty ostatniej raty w przypadku rozłożenia na raty lub do dnia zapłaty w przypadku odroczenia terminu płatności. Artykuł 160 prawa restrukturyzacyjnego dotyczy restrukturyzacji zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez dłużnika jako pracodawcę, z tytułu składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Emerytur Pomostowych, z tytułu składek na własne ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne dłużnika oraz innych zobowiązań dłużnika wobec ZUS, w tym odsetek za zwłokę od wyżej wymienionych składek, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z zasadą w nim wyrażoną restrukturyzacja może obejmować wyłącznie rozłożenie na raty lub odroczenie terminu płatności.
Dzięki zmianom wprowadzonym w ustawie systemowej odroczenie lub rozłożenie na raty w ramach restrukturyzacji będzie traktowane tak samo, jak gdyby było dokonane w „normalnym” trybie zgodnie ze wskazanym wyżej art. 24 ust. 5a ustawy systemowej. Jest to rozwiązanie nowe, trudno więc powiedzieć, jak często będzie występowało w praktyce.
Zmiany w zakresie przedawnienia można zasadniczo określić jako doprecyzowanie i uszczelnienie dotychczasowych przepisów. Nie ma tu rozwiązań rewolucyjnych, które wpłyną na wszystkich dłużników. ©℗
!Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez ZUS lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek.
Podstawa prawna
• art. 24 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 423; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 619)
• art. 160 ustawy z 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1588)