Poradnia ubezpieczeniowa

Brak podstaw prawnych do ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych.

Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 28 i art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.).

Z art. 61a k.p.a. wynika, że gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei z art. 30 u.s.u.s. wynika, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28 tej ustawy, z wyjątkiem sytuacji określonej w ust. 3 pkt 4c. Oznacza to, że ZUS nie może prowadzić postępowania w sprawie umorzenia tego rodzaju składek, ponieważ ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył możliwość stosowania przepisów dotyczących umarzania należności wobec składek finansowanych przez ubezpieczonych.

Artykuł 28 u.s.u.s. określa jedynie przesłanki, na podstawie których ZUS może umarzać należności z tytułu składek – dotyczy to jednak wyłącznie tych należności, które są finansowane przez płatnika. Przepis ten przewiduje, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a także w ściśle określonych przypadkach, takich jak brak majątku dłużnika, zakończenie postępowania upadłościowego lub likwidacyjnego bez zaspokojenia wierzyciela czy też bezskuteczność egzekucji. Przepisy te nie znajdują zastosowania do składek finansowanych przez samych ubezpieczonych, gdyż ustawodawca wyłączył w tym zakresie kompetencję ZUS.

W orzecznictwie podkreśla się, że art. 30 u.s.u.s. wprowadza normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Zwrot „nie stosuje się” należy interpretować w sposób ścisły, co oznacza, że w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie jest dopuszczalne jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne na podstawie art. 28 ustawy. Tym samym ZUS nie tylko nie może umorzyć takich należności, lecz także nie jest uprawniony do badania, czy podlegają one przedawnieniu bądź czy zachodzą inne przesłanki ich nieściągalności.

W jednym z najnowszych orzeczeń WSA w Poznaniu (w wyroku z 5 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Po 511/25), rozpoznając skargę na decyzję ZUS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych, potwierdził prawidłowość takiej praktyki. Sąd wskazał, że art. 30 u.s.u.s. ma charakter wyłączający i nie daje podstaw do prowadzenia postępowania o umorzenie w tym zakresie. Jednocześnie podkreślił, że inne należności związane ze składkami – takie jak odsetki, koszty upomnienia, koszty egzekucyjne czy dodatkowa opłata – mogą być umarzane na podstawie art. 28 u.s.u.s., jeśli spełnione zostaną przesłanki całkowitej nieściągalności.

Uwaga! Brak podstaw prawnych do ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Decyzja ZUS o odmowie wszczęcia postępowania była zasadna, ponieważ organ ten nie może prowadzić postępowania w sprawie, w której z mocy prawa wyłączono jego właściwość rzeczową.

Jak reagować na bezczynność ZUS w sprawie wniosku o wakacje składkowe

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w opisanym przypadku przedsiębiorca powinien złożyć ponaglenie do ZUS. Dopiero brak reakcji na nie uzasadnia wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wniesienie skargi z pominięciem tego etapu skutkowałoby jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej.

Podstawę prawną mechanizmu wakacji składkowych stanowią art. 17a i art. 17b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.). Przewidują one możliwość zwolnienia płatnika składek prowadzącego pozarolniczą działalność gospodarczą z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe za wskazany we wniosku miesiąc kalendarzowy, o ile spełnia on określone warunki. Zwolnienie przysługuje wyłącznie za jeden miesiąc w roku kalendarzowym, a wniosek rozpatrywany jest w trybie kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). ZUS informuje o wyniku rozpatrzenia wniosku – jeśli zostanie on uwzględniony. Informacja ma formę komunikatu, natomiast w razie odmowy lub przyznania zwolnienia częściowego organ wydaje decyzję administracyjną.

W przypadku braku odpowiedzi ze strony ZUS należy stosować przepisy o bezczynności organu zawarte w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oraz k.p.a. Zgodnie z art. 37 par. 1 k.p.a. stronie przysługuje prawo wniesienia ponaglenia, jeśli organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, czyli co do zasady w ciągu miesiąca, lub prowadzi postępowanie dłużej, niż jest to niezbędne do jego zakończenia. Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu możliwe jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wynika to z art. 53 par. 2b p.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po uprzednim złożeniu ponaglenia.

Zagadnienie to było przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Gdańsku. W postanowieniu z 1 kwietnia 2025 r. (sygn. akt I SAB/Gd 2/25) sąd odrzucił skargę przedsiębiorcy na bezczynność ZUS w sprawie rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Sąd wskazał, że pomimo upływu ustawowego terminu skarżący nie wniósł ponaglenia, a więc nie wyczerpał środków przewidzianych w przepisach k.p.a. Dopiero po bezskutecznym wniesieniu ponaglenia strona może skutecznie złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Uwaga! W opisanej sytuacji przedsiębiorca powinien w pierwszej kolejności wystąpić do ZUS z ponagleniem na podstawie art. 37 k.p.a. Jeżeli w rozsądnym terminie organ nie rozpatrzy sprawy, wówczas dopiero będzie możliwe wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Kiedy brak upomnienia nie zawiesza egzekucji

W przedstawionej sytuacji postępowanie prowadzone przez ZUS jest prawidłowe. Brak doręczenia upomnienia nie zawsze stanowi skuteczną podstawę do podważenia egzekucji. W określonych przypadkach przepisy dopuszczają bowiem wszczęcie egzekucji administracyjnej bez uprzedniego wezwania zobowiązanego.

Kwestia ta została uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.). Zgodnie z art. 15 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wszczęcie egzekucji może nastąpić dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Nadto z dalszych przepisów ustawy wynika, że upomnienie zawiera pouczenie, że w przypadku niewykonania w całości obowiązku w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia zobowiązany musi zawiadomić wierzyciela, a po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego – również organ egzekucyjny, o zmianie adresu jego miejsca zamieszkania lub siedziby. Upomnienie zawiera imię i nazwisko, stanowisko służbowe oraz podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Upomnienie generowane automatycznie może nie zawierać podpisu tej osoby. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, koszty upomnienia są pobierane na rzecz komórki organizacyjnej wierzyciela, do której zadań należy prowadzenie egzekucji. Celem tej instytucji jest umożliwienie zobowiązanemu dobrowolnego wykonania obowiązku bez konieczności podejmowania czynności egzekucyjnych (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 890/23).

Jednocześnie jednak ustawodawca przewidział wyjątki od obowiązku doręczenia upomnienia. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, egzekucję można rozpocząć bez doręczenia upomnienia w przypadku należności pieniężnych, których obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa, a ich wysokość została określona w ostatecznym orzeczeniu.

W praktyce oznacza to, że w wypadku należności składkowych, których obowiązek uiszczenia wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a wysokość zaległości została określona w ostatecznej decyzji ZUS, nie ma obowiązku doręczania odrębnego upomnienia przed wszczęciem egzekucji.

Zgodnie z art. 33 u.p.e.a. zobowiązany może wnieść zarzuty do wierzyciela za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Jedną z podstaw zarzutu jest brak uprzedniego doręczenia upomnienia – ale tylko w sytuacji, gdy doręczenie to było wymagane przepisami. Jeśli zatem należność została określona w prawomocnej decyzji, a jej obowiązek wynika z mocy prawa, brak doręczenia upomnienia nie będzie stanowił skutecznej podstawy do wniesienia zarzutu.

Uwaga! Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 września 2023 r. (sygn. akt I SA/Gd 823/23) sąd rozpatrywał skargę na postanowienie ZUS, w którym organ ten oddalił w całości zarzut niedoręczenia upomnienia. Gdański WSA uznał, że decyzja ZUS określająca wysokość należnych składek została doręczona zobowiązanemu i była ostateczna, stanowiąc tym samym podstawę wystawienia tytułu egzekucyjnego. Wszczęta egzekucja administracyjna dotyczyła zatem należności pieniężnej wynikającej z nieuregulowanych przez stronę składek z ubezpieczenia społecznego, których obowiązek opłacenia powstaje z mocy prawa i do tego został określony w ostatecznej decyzji organu administracyjnego. W takiej sytuacji wszczęcie egzekucji administracyjnej bez uprzedniego doręczenia upomnienia było zgodne z prawem, gdyż dotyczyło należności wynikających z obowiązku powstałego z mocy prawa i potwierdzonego ostateczną decyzją administracyjną. ©℗