Trudna geopolityka dwutlenku węgla

Przed pełnym wejściem w życie mechanizmu klimatycznych taryf UE musi jeszcze przekonać do niego partnerów.

Walka o mechanizm granicznej opłaty węglowej (CBAM) na froncie wewnątrzunijnym – w tym los darmowych uprawnień do emisji w przemyśle – została już rozstrzygnięta. Przepisy opisujące nowe narzędzie zostały wczoraj opublikowane w Dzienniku Urządowym UE i wkrótce staną się obowiązującym prawem. To, czy i w jakiej formie opłaty ostatecznie wejdą w życie, pozostaje mimo to niejasne.

Wdrażanie regulacji rozłożone jest na kilka etapów. Pod koniec pierwszej z nich – rozpoczynającej się w październiku br. fazy przejściowej, kiedy firmy będą liczyć emisje z importowanych przez siebie towarów i o nich raportować, ale jeszcze nie będą musiały płacić za ich ślad węglowy – Unia ma się przyjrzeć funkcjonowaniu mechanizmu i zdecydować o ewentualnych zmianach. Jak mówią eksperci, kwestią co najmniej równie istotną dla wyników tego przeglądu będzie wynik zmagań o CBAM na arenie międzynarodowej. Do złożenia wyjaśnień przed Światową Organizacją Handlu (WTO) już wezwały UE Chiny, które jako największy na świecie producent objętych przyszłymi opłatami materiałów, m.in. cementu i stali, obawiają się ciosu w konkurencyjność swojego eksportu.

Ale, co nawet istotniejsze, niejednoznaczne stanowisko względem mechanizmu zajmują Stany Zjednoczone. Choć administracja prezydenta Joego Bidena sama rozważała jeszcze niedawno przyjęcie podobnych regulacji, teraz opowiada się za konkurencyjną koncepcją „zielonego klubu”, który zamiast na opłatach za CO2 (których USA na poziomie krajowym nie stosuje) opierałby się na wspólnych normach emisyjności produkcji stali czy aluminium. Uczestnicy tej inicjatywy nakładaliby następnie specjalne taryfy na produkty, które nie spełniają uzgodnionych standardów. W przeciwieństwie do trudnego do przeprowadzenia politycznie opodatkowania krajowych emisji, takie rozwiązanie będzie korzystne dla amerykańskiego przemysłu metalurgicznego, który może się pochwalić stosunkowo niskim na tle konkurencji śladem węglowym. Administracja Bidena oczekuje, że opłaty nie będą dotyczyły amerykańskiego eksportu. Ale według fachowców, mimo pozornych podobieństw, plany UE i USA mogą okazać się trudne do pogodzenia.

Jeszcze bardziej krytyczne wobec unijnego mechanizmu stanowisko może mieć potencjalna administracja republikańska. W grudniu Kevin Cramer, wpływowy senator zasiadający w komisji ds. środowiska i robót publiczny, przekonywał, że Unia powinna „cofnąć się o krok” i wypracować wspólne z USA i innymi sojusznikami podejście do zazieleniania handlu zamiast „uprawiać samowolkę”. Rozmowy między Waszyngtonem a Brukselą oraz koordynacja polityk w taki sposób, by ewentualny klub klimatyczny połączył obie strony Atlantyku, mogą odegrać kluczową rolę w kształtowaniu CBAM przed planowanym w 2026 r. uruchomieniem opłat.

Kontrowersje wokół wpływu planów UE na ekonomię polityczną i globalny handel nie sprowadzają się jednak do zastrzeżeń podnoszonych przez Chiny czy USA. Choć, jak wynika z danych o wymianie handlowej, za większość obecnego importu z sektorów objętych CBAM do Europy odpowiada wąska grupa krajów, na czele z Chinami i Rosją, według większości analiz najbardziej boleśnie skutki mechanizmu mogą odczuć kraje rozwijające się. Na przykład w raporcie Francuskiej Agencji Rozwoju (AFD) zwrócono uwagę, że spośród krajów należących do pierwszej dziesiątki dostawców UE z sektorów CBAM jedynie w przypadku Ukrainy można mówić o gospodarczej zależności. Nieproporcjonalnie ucierpieć może za to np. Mozambik, dla którego towary objęte unijnym mechanizmem (chodzi przede wszystkim o aluminium) stanowią niemal 20 proc. eksportu, oraz inne gospodarki o niskich dochodach, choćby Mołdawia, gdzie – według AFD – narażonych będzie ok. 2 proc. miejsc pracy. Podobne wnioski płyną m.in. z artykułu opublikowanego w czasopiśmie naukowym „Energy Policy” przez badaczy z Norwegii i Kirgistanu, którzy postanowili sprawdzić, które kraje mogą najaktywniej zwalczać europejską inicjatywę. Z opracowanych przez nich wskaźników wynika, że z punktu widzenia ekspozycji na handel z UE produktami objętymi opłatami oraz emisyjności przemysłu do najbardziej narażonych należeć będą Ukraina, Iran, Bośnia i Hercegowina, Białoruś i Serbia.

O ile państwa leżące w bezpośrednim sąsiedztwie UE mogą być może liczyć na to, że ich sytuację poprawi integracja europejska, oznaczająca stopniowe włączanie do systemu opłat za emisje i coraz lepszy dostęp do strumienia środków na zielone inwestycję, mniej optymistycznie jawi się sytuacja krajów afrykańskich. Badacze z prestiżowej londyńskiej LSE wraz z African Climate Foundation oszacowali, że w przypadku tego kontynentu – w zależności od wariantu mechanizmu oraz przyłączenia się do zielonej koalicji kolejnych państw rozwiniętych – CBAM oznaczać będzie negatywny wpływ na PKB rzędu co najmniej 0,33 proc., a w maksymalnym scenariuszu nawet ponad 1 proc. Z raportu wynika, że usankcjonowanie mechanizmu może w rezultacie przynieść gospodarcze oddalenie się Afryki od Zachodu. Szacuje się, że przy granicznej opłacie na poziomie 40 euro za tonę CO2 jej eksport do Europy spadnie o co najmniej 4 proc., co przekładać się będzie na miliardy dolarów strat. Z modelowania przeprowadzonego przez naukowców wynika zarazem, że kraje Czarnego Kontynentu zwrócą się na Wschód. Afrykański eksport do Chin i Indii wzrósłby odpowiednio o 3,07 i 3,5 proc.

Kropkę nad i stawia w analizie Sinan Ülgen z brukselskiej filii think tanku Carnegie: CBAM ściślej powiąże Unię z krajami rozwiniętymi, gdzie emisyjność produkcji jest niższa, rozluźniając jednocześnie relacje z państwami o niskich dochodach. Rozwiązaniem dla tych ostatnich mogłoby być wprawdzie ustanowienie własnych mechanizmów opodatkowania emisji, które zwolniłoby ich z opłat w ramach CBAM. W praktyce równość szans między krajami biedniejszymi i zamożniejszymi jest – zdaniem Ülgena – pozorna, jeśli wziąć pod uwagę koszty społeczne wdrożenia takich opłat. Opłaty za emisje relatywnie silniej uderzą po portfelach mieszkańców globalnego Południa, a zwłaszcza najbiedniejszą ich część – alarmuje analityk. I postuluje objęcie krajów rozwijających się wyjątkami oraz mechanizmami redystrybucji przychodów z opłat na cele sprawiedliwej transformacji.– UE musi przyjrzeć się także implikacjom CBAM z geopolitycznego punktu widzenia – podkreśla Ülgen. ©℗

komentarz

Nie liczmy na „klimatyczną pauzę” Macrona

Przyjęliśmy już na poziomie europejskim mnóstwo regulacji środowiskowych, więcej niż wszyscy nasi partnerzy (...). Teraz powinniśmy zająć się ich wdrażaniem, a nie szykowaniem kolejnych zmian – powiedział francuski prezydent na czwartkowym spotkaniu z przedstawicielami przemysłu w Pałacu Elizejskim. W innym wypadku – według niego – Unii grozić będzie ucieczka inwestorów. Europa powinna teraz postawić na pierwszym miejscu reindustrializację i poprawę dostępu do finansowania dla zielonych technologii, podejmując rywalizację z globalnymi potęgami.

Jego słowa wywołały spore zamieszanie. W polskiej prasie pojawiły się wręcz oceny, że stanowisko Emmanuela Macrona przesądza los kilkudziesięciu regulacji z pakietu Fit for 55, które znajdują się obecnie na etapie unijnych negocjacji, i sugestie, że w sferze klimatycznej Unia dokona zwrotu o 180 stopni. W rzeczywistości nic na podobną (kontr)rewolucję nie wskazuje. Stawiany przez Paryż nacisk na przemysł, subsydia i wspólne unijne finansowanie inwestycji – w opozycji do Olafa Scholza, który stawia na luźniejsze zasady pomocy publicznej i swoisty narodowy partykularyzm, przy jednoczesnym zwiększaniu kosztów emisji – jest konsekwentnym rysem francuskiej strategii od dawna.

Wątpliwości co do sensu jego słów rozwiewali też szybko przedstawiciele jego administracji, zapewniając, że nie ma mowy o krytyce jakichkolwiek konkretnych przepisów, które zostały dotąd ogłoszone lub są na etapie negocjacji.

Tymczasem najbardziej kontrowersyjne elementy pakietu Fit for 55 – reforma systemu ETS czy rozporządzenie o emisjach aut osobowych i dostawczych – już zatwierdzono; inne, jak normy efektywności energetycznej budynków, są na etapie zaawansowanych uzgodnień. Tym, co pozostaje w miarę otwarte, jest kurs UE po Fit for 55, czyli reszta dekady. W tej właśnie dyskusji zabrał głos Macron i – choć na ten moment nie przekłada się to na żaden konkret – jest to głos istotny i nie całkiem osamotniony (unijny establishment ma świadomość rosnącego zmęczenia społeczeństw narracją „niezbędnych wyrzeczeń”). To jednak w sytuacji Polski, która ma na transformacyjnym froncie mnóstwo do zrobienia „na wczoraj”, zasadniczo nic nie zmienia. ©℗