Reklama
Przed nami być może najpoważniejsza debata o przyszłości recyklingu i rynku odpadowego w ostatnim czasie. Po dwóch latach z pokerową miną Ministerstwo Klimatu i Środowiska wyłożyło karty na stół, pokazując długo wyczekiwany projekt reformy systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP). Gra toczy się o ponad 1,5 mld zł rocznie, które miałyby trafić do gmin, by pośrednio wesprzeć recykling i odciążyć mieszkańców z wysokich opłat za odpady.
To zachowawczy szacunek, bo kwota ta może się okazać i dwukrotnie wyższa. Wszystko zależy od tego, jak ostro zalicytuje resort, ustalając maksymalne stawki opłat. Musi jednak uważać, bo ma po drugiej stronie stołu wytrawnych graczy, którym nie podobają się zaproponowane reguły i przewidziana dla nich rola. Mieliby bowiem tylko dorzucać do puli i nie zadawać żadnych pytań. Mowa o producentach, którzy w myśl zasady „zanieczyszczający płaci” mają wziąć na siebie wyższe koszty zbiórki, przetworzenia i recyklingu odpadów powstałych po ich towarach. I to nie tylko tych z plastiku, bo ROP obejmie również m.in. butelki szklane, puszki, kartony, opakowania wielomateriałowe.
Przedsiębiorcy ponoszą te koszty już dziś. W Polsce od lat są one jednak najniższe w całej Europie. Na przykład za tonę opakowań z tworzyw sztucznych wynoszą 75 zł (dla porównania: w Austrii to 610 euro, w Hiszpanii 377 euro, a w Czechach 200 euro). Efekt jest taki, że do polskiego systemu gospodarki odpadami opakowaniowymi wpływa rocznie ok. 300 mln zł, a nie szacowane – mniej lub bardziej rozrzutnie – kilka miliardów.
Nikt, włącznie z samymi producentami, nie odżegnuje się dziś od konieczności reformy kulawego sytemu. Co do tego, jak miałby on wyglądać, zgody jednak nie ma.

Reklama
Rozsypana układanka
Idea obciążenia producentów kosztami recyklingu ich wyrobów na etapie koncepcji jest prosta. Zaśmiecasz – płacisz. Diabeł tkwi jednak w szczegółach: ile, komu, za co dokładnie. Zgodnie z unijną dyrektywą odpadową opłaty ponoszone przez zobowiązanych do tego producentów powinny być współmierne do kosztów zebrania i przetworzenia śmieci. Tu na pierwszy plan wychodzi pytanie: ile właściwie kosztuje przetworzenie jednej plastikowej lub szklanej butelki, foremki na ciastka czy torebki po chińskiej zupce?
Tego nikt tak naprawdę nie wie. I trudno się dziwić, gdy prześledzimy cały ten odpadowo-recyklingowy łańcuch wzajemnych zależności i biznesowych powiązań. Mamy setki firm, które zastawiają sklepowe półki miliardami swoich produktów (w 2020 r. na rynek trafiło ponad 6 mln ton opakowań, z czego około połowa to opakowania konsumenckie). Wiele z nich powstało z wykorzystaniem różnych materiałów. Nawet najprostsza do recyklingu butelka PET występuje w kilku kolorach, a każdy musi być liczony oraz przetwarzany oddzielnie.
Opakowania są też różnie zbierane – tylko część z nich trafia tam, gdzie powinno według zasad selektywnej zbiórki. W efekcie, jak wynika z danych Instytutu Ochrony Środowiska, ponad 1,2 mln ton tworzyw sztucznych ląduje w odpadach zmieszanych (niektórych frakcji, np. folii, jest tam więcej niż we właściwym pojemniku). Żeby je wydobyć, trzeba się przekopać przez góry starych szmat, resztek jedzenia i potłuczonego szkła, które przeważają w czarnym kuble. A to nie tylko trudniejsze i mniej efektywne, lecz także dużo bardziej kosztowne.
Po wszystkie te odpady, wyrzucone prawidłowo lub nieprawidłowo, przyjeżdżają śmieciarki należące do kolejnego uczestnika systemu – firm odbierających, z których każda inaczej kalkuluje koszty, ma inne marże, odbiera odpady częściej lub rzadziej zależnie od umowy z gminą. Następnie przewozi je do sortowni, niekiedy na drugim końcu kraju, jeżeli akurat stamtąd dostanie atrakcyjną ofertę, która zrównoważy wyższe koszty transportu. W sortowni odpady z wielu różnych gmin są rozdzielane, doczyszczane i przygotowywane do recyklingu – również z różną skutecznością, przez co duża część tworzyw zamiast otrzymać drugie życie kończy na składowisku lub w spalarni. Te, które uda się wysortować, znów rozjeżdżają się dalej po całej Polsce i trafiają do różnych recyklerów, czyli prywatnych firm, które zarabiają na przetwarzaniu surowców i sprzedaży odzyskanych materiałów.
Problem w tym, że ceny surowców wtórnych są uzależnione nie tylko od koniunktury na lokalnym rynku (nie wspominając o możliwości importu surowców z innych krajów), ale również od sytuacji na światowych giełdach i aktualnych stawek za surowce pierwotne, np. ropę naftową, z której wytwarzany jest plastik. Powiedzieć, że wahania cen są duże, to nic nie powiedzieć. Rozrzut jest ogromny: od 1 zł za tonę folii po 4,5 tys. zł za tonę bezbarwnych, czystych butelek PET. Ostatnie lata przyzwyczaiły nas do skoków wartości niektórych surowców nawet o kilkaset procent, ale i gwałtownych spadków, gdy zarządzający sortownią musiał dopłacać, by ktokolwiek wziął od niego przygotowane materiały. Inaczej zalegałaby mu na placu, a przyjeżdżające codziennie nowe śmieci piętrzyłyby się przed bramą zakładu. Dlatego też zresztą nie może być mowy o jakichkolwiek długofalowych umowach na odbiór surowców – ceny z ostatniego kwartału mogą okazać się nieaktualne po miesiącu.
Kto ma nad tym wszystkim zapanować? Ustalać, by stawki wpłacane przez producentów były adekwatne do późniejszych – nieprzewidywalnych – kosztów? I jak osiągnąć zamierzony efekt dla środowiska, czyli marnować mniej surowców i wspierać recykling?
Starcie tytanów: rząd i producenci
Rząd odpowiedział: centralny regulator, który będzie sterował rynkiem. Funkcję tę miałby pełnić Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy (IOŚ-PIB), który razem z ministrem klimatu i powołaną radą ekspercką ustalałby stawki opłat. W założeniu według zasady, że im łatwiejszy i mniej kosztowny w przetworzeniu – a przez to przyjaźniejszy dla środowiska – materiał wykorzystany do produkcji opakowania, tym mniej zapłaci producent. Maksymalnie miałoby to być 2 zł za 1 kg, choć wiceminister klimatu i środowiska Jacek Ozdoba nie wykluczył, że więcej. Pieniądze za pośrednictwem marszałków województw trafiłyby do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który rozdzielałby je następnie między gminy zależnie od tego, jak radzą sobie one z recyklingiem i ilu mają mieszkańców.
Producenci przekonują, że rząd wybrał najbardziej siermiężny z możliwych sposobów wdrożenia ROP, czyli sprowadził firmy do roli płatnika, i to jeszcze na niejasnych zasadach. Obawiają się, że stawki będą ustalane arbitralnie i w oderwaniu od realnych kosztów na rynku.
To nie wysokość opłaty jest jednak największą kością niezgody, tylko brak wpływu na to, co z tymi pieniędzmi zrobią później gminy. W założeniu firmy mają bowiem płacić za posprzątanie bałaganu po tym, co produkują. Tylko i aż tyle. Projekt przewiduje zaś, że gmina mogłaby wydać opłatę ROP również na pokrycie kosztów przetwarzania innych frakcji, z którymi producenci nie mają nic wspólnego, np. bioodpadów z kuchni czy starej szafy wystawionej przy śmietniku. A to, jak przekonuje biznes, jawna sprzeczność z unijnymi przepisami, które mówią wyraźnie, na jakie cele mogą iść środki uzyskane w ramach ROP.
– Ministerstwo chce, aby pieniądze producentów wyrobów w opakowaniach pokrywały koszty odbioru i zagospodarowania wszystkiego, co odbierze od mieszkańców gmina. Producenci mają więc płacić za gruz, wykoszoną trawę, obierki, makulaturę gazetową, a nawet odpady zmieszane. Czy to pozostało po ich opakowaniach? – pyta retorycznie Krzysztof Baczyński, prezes Zarządu Związku Pracodawców EKO-PAK.
Producenci mają też inny powód do niepokoju. Nad wszystkimi firmami wisi groźba kar za nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów recyklingu opakowań, które wprowadzają na rynek. W tym roku dla opakowań z tworzyw sztucznych wynosi on 23,5 proc. Mechanizm rozliczeń jest bardzo skomplikowany, ale meritum sprawy akurat proste. Za każdą tonę odpadów, której zabraknie do osiągnięcia tego poziomu, producenci będą musieli zapłacić nawet 4 tys. zł. I dziś, gdy znany jest projekt reformy, boją się, że w praktyce nie będą mogli nic zrobić, by tych kar uniknąć, bo nie mają wpływu na jakość i skuteczność recyklingu. Te zależą od gmin, które lepiej lub gorzej prowadzą na swoim terenie selektywną zbiórkę, doczyszczających surowiec sortowni i przetwarzających go recyklerów. Jednocześnie to na firmy spadnie odpowiedzialność finansowa, jeżeli na którymś etapie coś nie zadziała.
– Cały zaproponowany model jest niespójny i co najważniejsze, nie realizuje żadnych celów dyrektywy. Zamiast uelastyczniać i usprawniać system, wspierając budowanie relacji pomiędzy wszystkimi uczestnikami, projektodawca postanowił postawić między nimi administracyjne mury, uniemożliwiające nawiązywanie jakichkolwiek relacji. A tak naprawdę chce ich skłócić, sprowadzając cały mechanizm do szarpaniny o pieniądze. Pytanie po co? Zwłaszcza że dobre rozwiązania są na wyciągnięcie ręki! Wdrożenie reguł umożliwiających bliską współpracę producentów z samorządami nie tylko poprawiłoby efektywność systemu, lecz także zagwarantowałoby rzeczywiste pokrywanie kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów opakowaniowych, a także pobudziłoby rozwój rynku recyklingu – mówi Magdalena Dziczek, dyrektor biura zarządu EKO-PAK.
Umiarkowane zadowolenie wygranych
Największym beneficjentem nowego systemu miałyby być gminy, a pośrednio sami mieszkańcy. Choć i tu nie obyło się bez kontrowersji, bo akurat przedstawiciele największych organizacji zrzeszających samorządy – Związku Miast Polskich i Związku Gmin Wiejskich RP – ocenili projekt krytycznie, choć z różnych powodów.
Skąd ten nagły zwrot akcji, skoro to właśnie włodarze najzacieklej walczyli o jak najszybsze wdrożenie ROP, licząc, że dodatkowy strumień pieniędzy pomoże im zatamować gwałtowny wzrost cen śmieci z ostatnich lat? Teoretycznie projekt gwarantuje im dopływ środków, i to w wysokości aż 80 proc. wszystkich opłat od producentów (pozostałe 18 proc. ma zostać skierowane na inwestycje w recykling, a 2 proc. na pokrycie kosztów obsługi systemu). Problem w tym, że szczegółowe zasady rozliczeń i wysokość opłat mają zostać doprecyzowane w dziewięciu rozporządzeniach, a tych jeszcze nawet nie przedstawiono do konsultacji. – Nie wiadomo też, na podstawie jakich danych i na jakich zasadach mają być określane maksymalne stawki opłat dla każdego rodzaju opakowania – zwraca uwagę ZMP.
Część samorządów podziela też obawy, że zaproponowana reforma wcale nie spełni pokładanych w niej nadziei i nie uzdrowi gospodarki odpadami, a co najwyżej upudruje problemy, które narastały od lat. – Oczywiście to najwyższy czas, by urealnić opłaty producentów, bo w obecnym, patologicznym systemie na gminę przypada do 55 zł miesięcznie – mówi Leszek Świętalski, ekspert Związku Gmin Wiejskich RP. Podaje przykład: gmina Cekcyn (woj. kujawsko-pomorskie) w tym roku otrzymała dodatkowe wpływy w ramach opłaty produktowej za lata 2006 i 2011–2013 w wysokości… 5,54 zł. – To grosze, które nie mają żadnego wpływu na recykling i selektywną zbiórkę. Nie możemy jednak wpadać w tę samą pułapkę co przy wszystkich ostatnich nowelizacjach prawa odpadowego, czyli wprowadzać doraźnych rozwiązań w imię tego, by było po prostu taniej dla mieszkańców – uważa Świętalski.
Dodaje, że jest niedopuszczalne, by mieszkaniec płacił dwa razy za ten sam odpad: raz w formie opłaty ROP wliczonej w cenę produktu, a drugi – w miesięcznej opłacie za śmieci. Co miesiąc powinien płacić tylko za odpady nieobjęte ROP, np. biodegradowalne czy gabarytowe, a za opakowania – zależnie od tego, ile ich kupuje.
Podobnego zdania jest Olga Goitowska, zastępca dyrektora wydziału gospodarki komunalnej Urzędu Miejskiego w Gdańsku i przedstawicielka Unii Metropolii Polskich. Ekspertka popiera proponowany model rozliczeń, w którym producenci kompensują wydatki gmin na odbiór, transport i zagospodarowanie odpadów. Niepokoi ją jednak stawka. – Wpływy z ROP, w obecnym kształcie projektu, nie zrekompensują wzrostu kosztów. Jako klient mieszkaniec zapłaci zatem więcej już za produkt w droższym opakowaniu w sklepie, a z całą pewnością nie zapłaci mniej w należnej gminie opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi – mówi.
W tym odpadowo-fiskalnym łańcuchu projektodawca zdaje się pomijać jedno kluczowe ogniwo, czyli instalacje komunalne, w których skład wchodzą sortownie odpadów. W dużym uproszczeniu: pełnią one rolę pośrednika pomiędzy gminami a zakładami recyklingu. Te pierwsze zwożą do nich odpady, ci drudzy odbierają to, co sortowniom udało się wydobyć z nich cennego. W praktyce więc to od stosowanej w sortowniach technologii zależy, jak dobrze uda się przygotować odpady do recyklingu. To one szukają też nabywców na wysortowane surowce wtórne, zawierają umowy z recyklerami i przekazują im konkretne partie towaru.
Mimo to, jak zauważa Piotr Szewczyk, dyrektor Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych „Orli Staw”, instalacje komunalne zostały pominięte w podziale środków, a bez ich udziału cały system ROP nie będzie działał i nie osiągnie zakładanych celów. Możliwe jest co prawda, że gminy same zdecydują się przekierować część należnego im strumienia finansowego, by poprawić jakość pracy sortowni. Byłoby to jednak zależne wyłącznie od dobrej woli władz miasta. Eksperci z branży nie mają złudzeń – stojąc przed wyborem: dopłacić sortowni lub ulżyć mieszkańcom, obniżając opłaty za śmieci, mało kto będzie na tyle odważny, by sprzeciwić się przedstawicielom rady miasta, którzy takich dylematów zazwyczaj nie mają. Brak też podstawy prawnej do takiego działania gmin.
Koło ratunkowe dla recyklingu
Recyklerzy to druga po gminach grupa, która od miesięcy mocno zaciska kciuki, by reforma ROP została wprowadzona jak najszybciej. Nie jest tajemnicą, że sytuacja branży jest trudna. – Od 2018 r. blisko 30 proc. zakładów recyklingu zostało zmuszonych do zamknięcia działalności, m.in. z powodu zmiennej koniunktury i rosnących kosztów na skutek różnych obostrzeń i wymogów, które rząd wprowadził po głośnej fali pożarów w 2018 r. Zakłady recyklingu musiały np. ponieść większe nakłady na zainstalowanie monitoringu, ochronę przeciwpożarową. Uczciwie działający recyklerzy dostali wtedy rykoszetem, bowiem wrzucono ich do jednego worka z działającymi w szarej strefie przestępcami – twierdzi Sławomir Pacek, wiceprezes Stowarzyszenia Polski Recykling.
Sytuacja stoi na głowie, bo od kilku lat ten biznes powinien być na fali wznoszącej. Na finansowe wyżyny powinno go wynieść rosnące zapotrzebowanie na surowce wtórne, po które sięga coraz więcej producentów – częściowo z oszczędności i z powodu wymogów UE, częściowo dla dobrego PR-u. Okazuje się jednak, że polskie firmy przegrywają z importem lepszego jakościowo surowca wtórnego np. z Niemiec, gdzie system dopłat działa inaczej (zbiórkę i przetwarzanie organizują producenci), a opłaty ROP są kilkadziesiąt razy wyższe. Efekt jest taki, że polski plastik ląduje w spalarniach odpadów lub jest deponowany na składowiskach, recyklerzy plajtują, a na rynek ściągane są czystsze surowce z zagranicy.
Ten problem mają częściowo rozwiązać nowe inwestycje w mocno dziś rozdrobniony sektor recyklingu. Jak wynika z analiz IOŚ-PIB, do 2034 r. w Polsce powinno powstać 20–25 dużych zakładów recyklingu tworzyw sztucznych (każdy o przepustowości ok. 40 tys. ton rocznie), z czego 8–10 instalacji tylko do przetwarzania folii – jednego z najbardziej problematycznych dziś odpadów. Koszty inwestycji szacuje się na ponad 4 mld zł. Niewykluczone, że część tej kwoty sfinansowaliby producenci. Ponad 18 proc. wpłacanej przez nich opłaty ma bowiem być przeznaczane na rozwój recyklingu. Ile z tych pieniędzy trafi jednak na konkretne inwestycje, nie wiadomo.
Recyklerzy zwracają też uwagę, że zaproponowana najwyższa stawka opłaty ROP wciąż jest za niska, a odgrywa ważną rolę, bo może wesprzeć realizację najważniejszego celu, jakim jest gospodarka obiegu zamkniętego. – Musimy przede wszystkim ograniczyć ogromną falę śmieci opakowaniowych wprowadzanych na rynek, a to, co już staje się odpadem, poddać recyklingowi. Tu mamy przestrzeń, by pogodzić ekonomię z ekologią. Koszt netto selektywnej zbiórki i przygotowania do recyklingu niektórych odpadów już teraz przekracza 2 zł za kilogram, nawet bez uwzględnienia samego procesu recyklingu. Przy ciągle wzrastających cenach energii koszty netto zbiórki i przetwarzania odpadów opakowaniowych również będą rosły, dlatego w naszej ocenie maksymalna stawka powinna wynosić nie 2 zł, lecz 4 zł za kilogram. To zmotywuje producentów to zaprzestania marnotrawienia surowców i pobudzi branżę recyklingu – twierdzi Szymon Dziak-Czekan, prezes Stowarzyszenia Polski Recykling.
W ogniu krzyżowym polityki i ekologii
Publikacja projektu ustawy była dla rynku odpadowego trzęsieniem ziemi. Teraz napięcie tylko rośnie. Krótkie konsultacje na wniosek wszystkich zainteresowanych przedłużono do 20 września. Chociaż większość przeciwników i zwolenników projektu od dawna zna postulaty swoich oponentów i tkwi okopana na ustalonych pozycjach, to w środowisku i tak kipi. Trudno się dziwić emocjom. W ostatnich latach branżę wsadzono na istny legislacyjny rollercoaster, a końca jazdy nie widać. Jedyną nadzieję na chwilowe złapanie oddechu wielu upatruje właśnie we wdrożeniu ROP.
Niewykluczone jednak, że najgorętsze nawet głosy będą tylko preludium do wrzawy, która wybuchnie, gdy projekt trafi pod obrady Sejmu, a tematem nowych opłat zainteresuje się medialny i polityczny mainstream. Wtedy technokratyczny spór ekspertów w branży zacznie nabierać politycznych rumieńców. Im dalej resort będzie brnął w kierunku centralistycznego uregulowania rynku przy większym zaangażowaniu instytucji publicznych, tym większy będzie sprzeciw przedsiębiorców. Wolnorynkowe think tanki już podjęły narrację, że rząd szykuje nową daninę, którą przemysł nieuchronnie przerzuci na konsumentów. I chociaż eksperci z branży studzą emocje, że będą to raczej marginalne kwoty rzędu kilku groszy na opakowaniu, to takie hasła dobrze przyjmują się na gruncie ogólnego zniechęcenia wielu Polaków do obowiązkowej segregacji odpadów i rosnących cen.
Wizerunkowo i politycznie resort znajduje się więc w patowej sytuacji, rozdarty między dwoma przeciwstawnymi przekazami. Z jednej strony wszystkie dotychczasowe reformy odpadowe były wdrażane pod sztandarem obniżenia kosztów dla mieszkańców. Z drugiej, dziś już nawet ministerstwo nie kryje, że wdrożenie ROP będzie się wiązało – przynajmniej na początku, zanim podniesione opłaty pozwolą rozkręcić recykling i zmotywują producentów do projektowania łatwiejszych w przetwarzaniu opakowań – z wyższymi kosztami codziennych zakupów. A to trudna deklaracja i wystawienie się na strzał, zwłaszcza jeżeli reforma nie przyniesie pożądanych efektów, bo recykling się nie poprawi, a dodatkowe wpływy wcale nie naprawią kulawych gminnych systemów odpadowych.
Niestety obecny kształt projektu wzbudza uzasadnione obawy, że tak właśnie może się stać. Z drugiej strony na zupełną zmianę koncepcji może być już za późno, zwłaszcza biorąc pod uwagę, jak długo trwały prace nad projektem. Przekreślenie tego dorobku narazi projektodawców na falę krytyki, że każdy kolejny miesiąc zwłoki w implementacji dyrektyw to stracone miliony złotych. Co gorsza, ten cios mógłby spaść ze strony jedynych środowisk, które są lub mogą być w przyszłości sojusznikami: recyklerów i gmin. A czy hipotetyczny nowy ROP nie rozjuszyłby innych grup?
Patrząc na historię reform odpadowych z ostatnich lat, łatwo zauważyć jedną prawidłowość. Tam, gdzie była wizja i potrzeba zdecydowanych działań, tam krytyczny głos branży odpadowej nie był brany pod uwagę. Nieuwzględnione raz postulaty wracały jednak jak bumerang kilkanaście miesięcy później przy okazji kolejnej nowelizacji, gdy okazywało się, że w niektórych kwestiach eksperci mieli jednak rację. Czy tak będzie też tym razem? Czas pokaże.
Dziś już nawet ministerstwo nie kryje, że wdrożenie rozszerzonej odpowiedzialności producenta przynajmniej na początku będzie się wiązało z wyższymi kosztami codziennych zakupów