- Do specustaw nie będzie można wprowadzać przepisów wyłączających możliwość uchylania przez sądy decyzji inwestycyjnych, gdy są one niezgodne z decyzjami środowiskowymi - mówi w rozmowie z DGP Bartosz Kwiatkowski z Fundacji Frank Bold, która wchodzi w skład Visegrad 4 Aarhus Center udzielającej porad prawnych w sprawach dotyczących środowiska.

Ekolodzy mają otrzymać skuteczniejsze narzędzia prawne, by chronić środowisko. Zakłada to uchwalona przez Sejm 25 lutego nowelizacja ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: o.o.ś.), która znajduje się obecnie w Senacie. Co się zmieni?

Nowelizacja to wynik interwencji Komisji Europejskiej. Uprawnienia, które otrzymają organizacje pozarządowe, wynikają z dyrektywy EIA (Environmental Impact Assessment) i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE. Chodzi o skuteczną kontrolę niezależnych organów nad postępowaniem środowiskowym. W tej chwili mamy w Polsce sytuację patologiczną. Rygory natychmiastowej wykonalności są nadawane decyzjom środowiskowym już na etapie decyzji organu I instancji. Mówimy tu o przekopie Mierzei Wiślanej, kopalniach, elektrowniach, budowie dróg. Przypomnijmy, że decyzje środowiskowe służą określeniu warunków, które inwestor powinien spełnić, żeby inwestycja jak najmniej oddziaływała na środowisko. Bada się jej wpływ na siedliska zwierząt, roślinność, stosunki wodne, zdrowie i warunki życia ludzi. W sprawach inwestycji sterowanych politycznie postępowanie dowodowe zmierzające do wydania decyzji często jest prowadzone pobieżnie, a mimo to nadawany jest im rygor natychmiastowej wykonalności. To pozwala inwestorom na wnioskowanie np. o pozwolenie na budowę bez rzetelnego sprawdzenia, jakie będą jej skutki i długoterminowe koszty środowiskowe. Na podstawie decyzji inwestycyjnej inwestor może rozpocząć prace.
Co zyskają ekolodzy?
Będziemy mogli wnioskować do organu II instancji o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W przypadku decyzji ostatecznej o wstrzymanie wykonania będzie można wnioskować przy składaniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Dzięki temu będzie możliwość weryfikacji za pośrednictwem sądów, czy organ wydający decyzję inwestycyjną rzeczywiście uwzględnia w niej warunki określone w decyzji środowiskowej. To cieszy. Ale zdaniem organizacji pozarządowych i sądów administracyjnych rygorów natychmiastowej wykonalności w ogóle nie powinno być. Są one bowiem niezgodne z ustawą (o.o.ś.), która zakłada, że aby wystąpić o decyzję inwestycyjną, trzeba mieć ostateczną decyzję środowiskową – czyli taką, od której nie można się już odwołać w ramach postępowania administracyjnego. Nagminne nadawanie decyzjom środowiskowym rygorów natychmiastowej wykonalności prowadzi do zdeprecjonowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Dzięki temu narzędziu ekolodzy będą mogli blokować inwestycje, np. przekop Mierzei Wiślanej?
W projekcie są luki. Zakłada on, że jeśli wniosek organizacji ekologicznej zostanie rozpatrzony pozytywnie, postępowanie będzie musiało zostać zawieszone, gdy nie wydano jeszcze decyzji inwestycyjnej. Przepisy nie regulują jednak sytuacji, w której decyzja inwestycyjna już została wydana, a tak jest w przypadku przekopu Mierzei Wiślanej. Usunięcie tej luki jest kluczowe dla sytuacji, gdy inwestycje dopiero się zaczynają i można powstrzymać wystąpienie nieodwracalnych, negatywnych skutków środowiskowych. Wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej powinno automatycznie skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji inwestycyjnej. Może to oznaczać, że nawet rozpoczęte prace powinny zostać czasowo zatrzymane.
W konsultacjach jest spec ustawa suszowa, w ramach której mają być realizowane m.in. potężne inwestycje hydrotechniczne.
Bez wątpienia w nowych ewentualnych specustawach ustawodawca nie będzie mógł wprowadzać przepisów wyłączających możliwość uchylania przez sądy decyzji inwestycyjnych, gdy są one niezgodne z decyzjami środowiskowymi, lub tę możliwość ograniczających. Obecnie sąd może stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale nie może z tym nic zrobić, bo ustawodawca tego zabronił.
Jedna uwaga. To, że organizacja ekologiczna złoży wniosek, nie oznacza, że zostanie on uwzględniony. Trzeba wykazać pewne warunki, by organ wstrzymał wykonanie decyzji (np. to, jak jej niewstrzymanie wpłynie na środowisko), i dowieść, że skutki będą nieodwracalne.
Sąd administracyjny będzie miał trzy miesiące na wydanie wyroku. Tak krótki termin to gwarancja dla inwestorów, że takie sprawy nie będą się ciągnąć latami.
Wprowadzane do spec ustaw bezpieczniki teoretycznie zmuszają zarówno organ II instancji, jak i sąd do szybkiego rozpoznania sprawy. Te jednak najczęściej nie działają. Na przykład Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska (GDOŚ) w związku z postępowaniem dotyczącym Mierzei Wiślanej powinna w ciągu 15 dni od otrzymania skargi przesłać ją z aktami sprawy do sądu administracyjnego, który powinien w ciągu kolejnych 30 dni wydać wyrok. Skarga w tej sprawie trafiła do GDOŚ w październiku ub.r., a w lutym nadal nie było wszystkich akt w sądzie.
To nie jest przypadek, że ktoś tak znacząco przekracza terminy, które nałożył ustawodawca. W przypadku przekopu Mierzei już dawno wydano decyzję inwestycyjną i prowadzono prace, gdy GDOŚ rozpatrywała odwołania od nieostatecznej decyzji środowiskowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. GDOŚ prowadziła postępowanie odwoławcze przez półtora roku, a decyzja inwestycyjna została wydana po niespełna dwóch i pół miesiąca od wydania decyzji środowiskowej przez organ I instancji.
Na posiedzeniu senackiej komisji pojawiła się propozycja, aby organizacje pozarządowe mogły zaskarżyć decyzję gminy, która uznała, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Samorządy podniosły larum.
Chcielibyśmy zmiany przepisów, ale nowelizacja jej nie uwzględnia. Obecnie nie mamy żadnego instrumentu, by się odwołać od decyzji wójta. A zgodnie z dyrektywą EIA i konwencją z Aarhus taka możliwość powinna być.
Samorządy obawiają się przedłużających się inwestycji ważnych dla mieszkańców i wyższych kosztów.
Zwróćmy uwagę, że mówiąc o inwestycjach, zakładamy, że zyski z nich przewyższą koszty. Tracimy natomiast z pola widzenia negatywne skutki. Najprościej można je zobaczyć na przykładzie kopalni odkrywkowych. Co się teraz dzieje w Zagłębiu Turoszowskim i w Bełchatowie, gdy chodzi o dostęp do wody pitnej? Gdy kopalnie otwierano, liczono zyski z podatków. Po zamknięciu zostawią za sobą spaloną ziemię.
Oceniając inwestycję, powinniśmy próbować oszacować jej długoterminowe skutki oraz koszty środowiskowe i dopiero wtedy decydować, czy ona się gminie opłaca. W bardzo krótkiej perspektywie – od wyborów do wyborów – inwestycja zapewni wpływy z podatków i miejsca pracy. Nie oznacza to jednak, że gmina nie poniesie wyższych kosztów w perspektywie np. kilkunastu czy kilkudziesięciu lat. To samo dotyczy mniejszych inwestycji, gdzie stwierdza się brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko.
Organizacje ekologiczne nie oczekują pełnych uprawnień w postępowaniu. Chcą, jak wymaga tego prawo unijne, mieć możliwość kontroli, czy brak oceny jest uzasadniony, w szczególności gdy decyzja została wydana bez oceny, choć organy opiniujące wskazywały konieczność jej przeprowadzenia.
Jako organizacje ekologiczne nie mamy w interesie blokowania inwestycji. Działamy w interesie społeczeństwa i prawa. Dziś organizacje ekologiczne to bardzo rzadko grupa przypadkowych ludzi. Korzystają z wiedzy eksperckiej, pomocy prawników. Nasz wkład w postępowanie środowiskowe jest bardzo istotny, zwłaszcza na najniższym szczeblu samorządowym, gdzie problemem bywa brak przeszkolonych urzędników zajmujących się merytorycznie sprawami.
Jeżeli postępowania środowiskowe będą prowadzone rzetelnie, a zgromadzony materiał dowodowy pełny, organizacje ekologiczne nie będą musiały podejmować działań.
Związek Powiatów Polskich zwraca uwagę na jeszcze jeden problem: organizacji ekologicznych, które mogą sabotować inwestycje, działając na zlecenie konkurencji. Jak się pan do tego odniesie?
Nie wykluczam, że takie sytuacje mogą się zdarzać, ale zarzuty tzw. ekoterroryzmu zwykle są podnoszone bez dowodów. Osobiście z takimi organizacjami się nie spotkałem.
Rozmawiał: Katarzyna Nocuń