Agnieszka Warso-Buchanan: Administracja kolejny raz przygotowuje dokumenty, które po dwóch, trzech latach okażą się nieefektywne.
ikona lupy />
Media
Komisja Europejska dostrzegła, że w Polsce nie ma możliwości zaskarżenia programu ochrony powietrza (POP) uchwalanego przez sejmik województwa i wszczęła wobec Polski procedurę przeciwnaruszeniową. Próby zaskarżania programów w sądach były nieskuteczne, bo...?
Sądy administracyjne orzekały, że obywatele i obywatelki Polski, a także organizacje pozarządowe nie mają legitymacji procesowej w tych sprawach, ponieważ nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały sejmiku wojewódzkiego przyjmującej POP. Kończyło się to odrzuceniem sprawy. Komisja Europejska (KE) wszczęła procedurę przeciwnaruszeniową wobec Polski, ponieważ analizując polskie przepisy oraz orzecznictwo sądów, stwierdziła, że nie gwarantują one prawa zaskarżenia uchwały podjętej przez sejmik województwa, a w istocie znacząco ograniczają fundamentalne prawo, jakim jest prawo do sądu w sprawach jakości powietrza, osobom indywidualnym i organizacjom pozarządowym.
To niezgodne z prawem unijnym. Możliwość zaskarżania programów ochrony powietrza przez obywateli oraz organizacje pozarządowe to – obok udziału w konsultacjach społecznych prowadzonych w trakcie tworzenia takiego programu – forma społecznej kontroli administracji publicznej. Jest ona niezwykle ważna z perspektywy realizowania prawa do czystego i zdrowego powietrza. Brak takiej możliwości oznacza w praktyce brak społecznej kontroli. Obywatel czy obywatelka nie mogą zaskarżyć programu, a sąd nie ma możliwości wypowiedzenia się, czy program spełnia wymagane prawem kryteria. KE zwróciła się do władz krajowych, by tę sytuację wyjaśniły.
Polskie programy są nieefektywne? Jeśli prawo zostanie zmienione, mogą posypać się skargi?
Przygotowanie programów ochrony powietrza pochłania znaczne kwoty ze środków publicznych. Opracowują je specjalistyczne podmioty. Jednak choć są przygotowywane cyklicznie i aktualizowane co kilka lat, nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. Są regiony, w których liczba dni z przekroczonymi normami jakości powietrza w ostatnich latach wzrastała.
Gdzie jest problem?
W marcu Fundacja ClientEarth przystąpiła do konsultacji nowych programów ochrony powietrza, m.in. w województwach mazowieckim i śląskim. Nasze zastrzeżenia dotyczą przede wszystkim tego, że programy nie zawierają najskuteczniejszych środków, które w możliwie najkrótszym czasie poprawiłyby jakość powietrza. Jeśli na terytorium danego województwa największym problemem jest spalanie węgla i drewna w gospodarstwach domowych, to oczekujemy, że w programie zostaną jasno określone zakazy dotyczące ich spalania. I nie w perspektywie dziesięciu, ale dwóch, trzech lat, z uwzględnieniem sytuacji społecznej i ekonomicznej mieszkańców. W planie powinny się też znaleźć szczegółowe harmonogramy wprowadzania określonych środków, wypracowane we współpracy z gminami.
Tego nie ma. Programy są zbyt ogólne, zbyt życzeniowe, zbyt mało konkretne i niewystarczająco precyzyjne. Administracja kolejny raz przygotowuje dokumenty, które po dwóch, trzech latach okażą się nieefektywne.
Co da skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego? Jaka byłaby rola sądu?
Sąd oczywiście nie stworzy programu ochrony powietrza, ale w swoim orzeczeniu może dać wskazówki organowi administracji dotyczące braków w przyjętych rozwiązaniach. Wyrok sądu administracyjnego będzie jednoznaczną wskazówką dla administracji, jakie kryteria powinna przyjąć, żeby kolejne programy spełniały normy określone prawem, by były efektywne, czyli zawierały środki, które w najszybszym możliwym terminie doprowadzą do poprawy jakości powietrza.
Zarówno Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), jak i sądy krajowe państw członkowskich już kilka razy orzekały, jak program ochrony powietrza powinien być skonstruowany, jakie elementy powinien zawierać i jakie kryteria wyborów środków poprawy jakości powietrza należy przyjąć, aby stało się to w najszybszym możliwym terminie. Zarówno Komisja Europejska, jak i TSUE oceniły, że programy, w których zapisano, iż efekt poprawy jakości powietrza nastąpi za 10 czy 14 lat, nie spełniają kryteriów określonych przepisami prawa.
Zmiana przepisów, które umożliwią wniesienie skargi, to zadanie organów ustawodawczych. Jakie korekty trzeba wprowadzić?
Jest kilka propozycji. Możliwe jest jednoznaczne zapisanie możliwości zaskarżania programów ochrony powietrza w ustawie – Prawo ochrony środowiska, w przepisach dotyczących ochrony powietrza. Do rozważenia jest także doprecyzowanie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Należy także rozważyć, czy właściwa interpretacja przepisów konwencji z Aarhus, której stroną jest Polska, szczególnie w świetle orzecznictwa TSUE w zakresie jakości powietrza, pozwala obywatelom i organizacjom pozarządowym na wnoszenie przedmiotowych skarg.
Skarga do sądu administracyjnego na nieskuteczny wojewódzki program ochrony powietrza przyniesie więcej korzyści niż indywidualne domaganie się odszkodowań od Skarbu Państwa za złą jakość powietrza?
Droga postępowania cywilnego w sprawie o prawo do czystego i zdrowego powietrza może się okazać skuteczna w indywidualnej sprawie, aby jednak mówić o efekcie skali, który będzie miał wymiar zmian systemowych, takich indywidualnych spraw powinny być tysiące. Warto wspomnieć, że o zadośćuczynienie toczy się obecnie kilka spraw, m.in. w sądzie cywilnym w Gliwicach. Co istotne, sąd ten zwrócił się z pytaniem prawnym do Sądu Najwyższego, czy prawo do czystego i zdrowego powietrza objęte jest ochroną dóbr osobistych. Jeśli SN uzna, że tak, będzie to podstawa, by dochodzić odszkodowania lub zadośćuczynienia od Skarbu Państwa za złą jakość powietrza.
Podkreślić jednak należy, iż to reżim prawa administracyjnego, a w szczególności prawo do społecznej kontroli działań administracji, w tym prawo do zaskarżania takich dokumentów jak programy ochrony powietrza przez osoby indywidualne i organizacje pozarządowe, umożliwia wprowadzenie rozwiązań systemowych. Takie rozwiązania z jednej strony dyscyplinują administrację publiczną, a z drugiej, umożliwiając sądową kontrolę tych dokumentów, gwarantują, że będą one zawierać skuteczne środki służące poprawie powietrza, wprowadzając np. zakazy używania paliw stałych, restrykcje dotyczące transportu indywidualnego, działania wspierające transport publiczny. Program ochrony powietrza nie tylko powinien spełniać formalne kryteria określone w ustawie, ale przede wszystkim zawierać takie środki i działania, które w najszybszym możliwym terminie pozwolą na poprawę jakości powietrza, a w konsekwencji przyczynią się do poprawy stanu zdrowia publicznego. Trudno też zarzucać gminom, że nie realizują swoich zadań, jeśli zadania te wpisane w wojewódzki program ochrony powietrza są albo nieskuteczne, albo określone mało precyzyjnie, albo też niewłaściwie opracowano harmonogramy wprowadzenia tych działań.
Z tego względu decyzja Komisji Europejskiej ma kluczowe znaczenie zarówno dla poprawy jakości powietrza w Polsce, jak i dla zagwarantowania obywatelom naszego kraju jednego z praw podstawowych, jakim jest prawo do sądu w sprawach jakości powietrza.