Bez zapowiadanego cła węglowego unijna polityka ograniczania emisji gazów cieplarnianych jest pozbawiona sensu. Ale jego wprowadzenie grozi eskalacją konfliktów z USA i Pekinem.
Unijna inicjatywa cła węglowego (border carbon tax – BCT), czyli opłaty, która wyrównywałaby różnice w kosztach emisji dwutlenku węgla w UE oraz poza nią, ma służyć ochronie konkurencyjności europejskiego przemysłu. Wraz z sektorem energetycznym jest on w UE najbardziej obciążony restrykcjami związanymi z polityką klimatyczną. Teraz, kiedy UE zobowiązała się (na razie bez Polski) realizować ambitny cel zeroemisyjności w 2050 r., odpowiedź na pytanie, jak chronić najbardziej energochłonne sektory, staje się koniecznością. Wprowadzenie nowego cła węglowego zapowiedziała przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen, prezentując Nowy Zielony Ład dla Europy. Jak dodała, rozwiązanie będzie zgodne z zasadami Światowej Organizacji Handlu (WTO). Na razie wiadomo, że projekt jest na wczesnym etapie prac w KE.
Mechanizm, nie cło
Takie cło to dziś prawdopodobnie jedyny możliwy sposób na prowadzenie przez Europę ambitnej polityki klimatycznej bez poważnego uszczerbku dla swojego przemysłu. Nie oznacza to jednak, że nie jest ono obarczone kosztami. Prawdopodobnym skutkiem opodatkowania przez Brukselę śladu węglowego importowanych towarów jest bowiem wciągnięcie Unii w konflikt handlowy ze światowymi potęgami: Stanami Zjednoczonymi i Chinami. Dlatego europejscy urzędnicy mówią o „węglowym mechanizmie dostosowawczym”, jak ognia unikając słowa „cło”.
Unia ma po swojej stronie mocne argumenty: dobrze funkcjonujący wewnętrzny system handlu emisjami (ETS) i stosunkowo czysty, nowoczesny przemysł. Bez narzędzia, jakim jest cło klimatyczne, nowe cele związane z redukcją emisji sprawią, że firmy będą przenosić produkcję w kierunku krajów o niższych kosztach i standardach środowiskowych, wydłużając zarazem łańcuchy dostaw. W efekcie zaostrzanie polityki wewnętrznej nie przyniesie oczekiwanego pożytku dla klimatu, za to uderzy w unijny przemysł.
Plany przerzucenia przez UE części kosztów na zagranicznych producentów wzbudzają jednak nerwowość zarówno na Wschodzie, jak i na Zachodzie.
Pomysł, który – jak prognozuje Reuters – podniesie ceny chińskich produktów na europejskich rynkach, otwarcie skrytykował Pekin. Chińczycy twierdzą, że węglowe cło naruszy zasadę paryskiego porozumienia klimatycznego z 2015 r. mówiącą, że najbogatsze kraje powinny w większym stopniu ponosić koszty cięcia emisji. Przekonują też, że podobnie jak decyzja prezydenta USA Donalda Trumpa o wystąpieniu z porozumienia paryskiego inicjatywa UE zaszkodzi światowym wysiłkom związanym z przeciwdziałaniem zmianom klimatycznym. – Potrzebujemy powstrzymać unilateralizm i protekcjonizm, które uderzają w światowe oczekiwania dotyczące wzrostu gospodarczego i w wolę państw, by wspólnie walczyć ze zmianami klimatycznymi – powiedział pod koniec listopada chiński wiceminister środowiska Zhao Yingmin. Było to jednak jeszcze przed konferencją klimatyczną w Madrycie, która pokazała fiasko dotychczasowej formuły klimatycznego multilateralizmu – czyli podejścia wielostronnego. Prawie 200 krajom, które podpisały się pod porozumieniem paryskim, nie udało się w hiszpańskiej stolicy uzgodnić systemu handlu emisjami na poziomie światowym.
Teraz – jak twierdzi Izabela Zygmunt z Polskiej Zielonej Sieci – europejscy przywódcy liczą, że Pekin da się przekonać do wprowadzenia u siebie mechanizmów na kształt europejskiego systemu ETS. Szansą będzie zapowiadany na wrzesień przyszłego roku szczyt UE – Chiny. – Zapewne Unia będzie musiała wyjść z ofertą współpracy, która dla Chin uczyni przyjęcie takiego zobowiązania bardziej atrakcyjnym – podkreśla ekspertka. Jak dodaje, jeśli kraj, w którym mieści się tak wielka część światowej produkcji, zgodziłby się wprowadzić u siebie jakiś ekwiwalent systemu ETS, to za UE i Chinami poszliby zapewne inni. – Wówczas europejski podatek węglowy zostałby wzmocniony jeszcze innym mechanizmem na zewnątrz UE, chociaż nie mówię, że nie byłby potrzebny – podkreśla Zygmunt.
Bruksela chce więc działać dwutorowo – z jednej strony pracuje nad rozwiązaniami mającymi zatrzymać emisję na granicach zewnętrznych UE, z drugiej – podejmuje ofensywę dyplomatyczną, która ma przekonać inne kraje, jeśli nie do wejścia na europejską ścieżkę, to do jej zaakceptowania.
Jak obliczyć emisyjność
Nie mniejszym wyzwaniem będą Stany Zjednoczone. Biały Dom propozycji węglowego cła do tej pory nie skomentował. Serwis Politico, powołując się na wysokiego rangą członka amerykańskiej delegacji na COP25, pisze jednak, że stanowi ona dla Waszyngtonu źródło poważnego niepokoju, a światowe media zgodnie oceniają, że nad stosunkami UE – USA wisi widmo kolejnej kaskady karnych ceł i taryf. O możliwej eskalacji sporu handlowego Unii ze Stanami Zjednoczonymi pisze też w swojej analizie Marek Wąsiński z Polskiego Instytutu Stosunków Międzynarodowych. – Jak dotąd Donald Trump opóźnia decyzję w sprawie ceł na import samochodów i części motoryzacyjnych, ale należy zakładać, że wdrożenie BCT spotkałoby się właśnie z taką odpowiedzią obecnej administracji USA – uważa. Zdaniem eksperta oprócz USA i Chin na retorsje w związku z unijnym cłem mogłaby się zdecydować też Rosja.
Inaczej sprawy widzi Izabela Zygmunt. W jej ocenie Stany Zjednoczone będą mniejszym problemem niż Chiny. Powód? Trumpa czeka walka o reelekcję, a poszczególne stany, branże i społeczeństwo na własną rękę działają tak jakby pozostawały w porozumieniu paryskim. – Tam redukcje emisji się dzieją – podkreśla. To może oznaczać, że cło węglowe w przypadku eksportu amerykańskich towarów do Europy będzie mniejszym problemem niż się przewiduje.
Wyzwaniem dla Unii jest skonstruowanie węglowego cła w taki sposób, by nie naruszało zasad WTO, mówiących m.in. o niedyskryminacji i obniżaniu barier handlowych. Jak zauważa Wąsiński, problemem związanym z wdrożeniem unijnej propozycji jest także „skomplikowany sposób jego wdrożenia”.
„Już teraz towary przechodzą długie procedury celne, do nich byłoby trzeba dodać naliczanie podatku. Wysokość opłaty byłaby uzależniona od tego, czy producent poniósł koszty emisji CO2 w swoim kraju. Do obliczania wysokości BCT konieczne byłoby określenie tych kosztów w państwie eksportującym, oszacowanie emisyjności procesu produkcji danego dobra i odjęcie rabatów (np. bezpłatnych uprawnień) udzielanych unijnym producentom. Jeszcze trudniejsze byłoby obliczanie emisyjności dóbr, które zostały wytworzone w kilku państwach” – pisze analityk PISM. Dlatego – jak dodaje – niektórzy eksperci proponują, by obkładać cłem tylko część sektorów surowcowych, np. produkcję cementu, stali czy aluminium.