Samorządom grozi nawet 0,5 mln zł kary za niewywiązanie się z ustawowych rygorów narzuconych programem ochrony powietrza. Nie mają jednak narzędzi, by skutecznie je egzekwować od mieszkańców.
Obowiązek ustanawiania programów przez sejmiki dotyczy tych województw, w których przynajmniej jedna substancja przekracza dopuszczalne normy lub niebezpiecznie się do nich zbliża. Najczęściej są to pyły PM2,5, PM10 czy benzo(a)piren, czyli zanieczyszczenia zazwyczaj pochodzące z domowych instalacji. Programy
ochrony powietrza zawierają też liczne wymogi wobec mieszkańców. Ale ustawowe przepisy dotyczące ich egzekucji, które zawiera przede wszystkim art. 91 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. ‒ Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), są dziurawe.
Najnowsza nowelizacja prawa ochrony środowiska (chodzi o ustawę z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o zarządzaniu kryzysowym; Dz.U. poz. 1211) wprowadza m.in.
sankcje finansowe za nieuchwalenie programu (od 50 tys. do 500 tys. zł dla sejmiku) oraz za niezrealizowanie w terminie zapisanych w nim działań (od 50 tys. do 500 tys. zł dla gmin). Brakuje w niej jednak sankcji za niewykonywanie obowiązków przez mieszkańców, np. za stosowanie przez nich niewłaściwego paliwa czy korzystanie ze starego pieca.
Osoby fizyczne uwzględnione
Do tej pory problem był jeszcze większy, gdyż osoby fizyczne w ogóle nie musiały się przejmować zapisami zawartymi w programach. Dlaczego? Bo w rozporządzeniu ministerstwa środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz.U. poz. 1028) obowiązki i ograniczenia adresowane były do podmiotów korzystających ze środowiska. Do nich – zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w art. 3 pkt 20
prawa ochrony środowiska – nie zalicza się zaś osób fizycznych, które nie potrzebują zezwoleń na eksploatację pieców węglowych. Skoro mieszkańcy w ogóle nie podlegali tym przepisom, to tym bardziej nie było żadnych podstaw do ich karania.
8 lipca weszło jednak w życie nowe rozporządzenie w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1159). Resort środowiska stara się w nim wypełnić tę lukę. Nowy
przepis wymienia zarówno podmioty korzystające ze środowiska, jak i osoby fizyczne niebędące takimi podmiotami jako adresatów obowiązków i ograniczeń określanych w programach ochrony powietrza.
Nadal brak podstawy w ustawie
Powyższa zmiana, choć bardzo ważna, nie rozwiązuje jednak kwestii egzekwowania obowiązków i ograniczeń określonych w programach ochrony powietrza. – Wynika to z faktu, że prawo ochrony środowiska, nawet po najnowszej nowelizacji, nie zawiera podstawy prawej do takiego działania – wyjaśnia Bartosz Frankowski, naczelnik wydziału środowiska w Urzędzie Miasta w Gdyni. – Katalog kar za naruszanie przepisów ustawy nie zawiera sankcji za nieprzestrzeganie obowiązków i ograniczeń zawartych w programach ochrony powietrza – dodaje. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że te same sejmiki województw, które uchwalają programy, podejmują uchwały antysmogowe, a w nich są przewidziane
sankcje za nieprzestrzeganie ograniczeń, nakazów lub zakazów prawa ochrony środowiska. – Co więcej, mandat może wystawić funkcjonariusz straży gminnej – dodaje Bartosz Frankowski. I dziwi się, dlaczego jest akurat tak, bo uchwalanie programów ochrony powietrza jest obowiązkowe, a uchwalanie uchwał antysmogowych – fakultatywne.
Z pewnością łatwiej jest w tych województwach, w których uchwały antysmogowe zostały przyjęte i są zbieżne z wojewódzkimi programami. Na ich podstawie łatwiej bowiem wyegzekwować obowiązki od mieszkańców, skoro sankcje w prawie ochrony środowiska przewidziano. Problem jednak w tym, że nie wszystkie województwa je przyjęły. Tam, gdzie ich nie ma (czyli w woj. świętokrzyskim, pomorskim, warmińsko-mazurskim, lubelskim i podlaskim), wyegzekwowanie wymogów od mieszkańców jest praktycznie niemożliwe. – Panaceum na to nie są też gminne programy ochrony powietrza, które gminy mogą przygotowywać same – zwraca uwagę Krzysztof Gruszecki, radca prawny, autor komentarzy do prawa ochrony środowiska. – Nie są one bowiem aktami prawa miejscowego. Mają tylko walor studiów czy strategii ‒ dodaje ekspert.
Administracyjną drogą
Krzysztof Gruszecki uważa jednak, że samorządy nie są w tej kwestii zupełnie bezbronne. – Skoro obowiązki z art. 91 prawa ochrony środowiska wynikają z mocy samego prawa, czyli z wojewódzkiego programu ochrony powietrza, a ten wskazuje, że można na eksploatujących urządzenia nakładać jakieś obowiązki, to można je również sankcjonować z mocy samego prawa, np. w trybie egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym. Gmina jest przecież organem ochrony środowiska, który ma uprawnienia kontrolne – przypomina mecenas Gruszecki. Jak powinno się to odbywać? Otóż należy sygnalizować właściwemu organowi (o ile gmina sama nim nie jest), że po przeprowadzeniu kontroli został znaleziony jakieś konkretny przypadek naruszenia. Wówczas organ ten powinien przystąpić do egzekucji obowiązków wynikających bezpośrednio z programu ochrony powietrza.
Niestety nie od dziś wiadomo, że taka egzekucja jest bardzo trudną, niewygodną i kosztowną drogą, często samorządy nie wiedzą, jak w ogóle takie postępowanie przeprowadzić. – Dlatego przy innych programach mamy konkretne sankcje określone ustawą – mówi Krzysztof Gruszecki. – Ktoś narusza przepis prawa miejscowego, wymierza się mu grzywnę i często problem znika. A dopiero jeśli tego nie zrobi, dochodzi do egzekucji administracyjnej. W przypadku art. 91 prawa ochrony środowiska brakuje takiej sankcji – stwierdza prawnik i proponuje, by przy kolejnej nowelizacji ustawy sankcję wprowadzić.
To wprowadza nowelizacja ustawy
• Zobowiązuje organy sporządzające programy ochrony powietrza, by działania naprawcze w nich przewidziane umożliwiały ograniczenie przekroczeń wartości dopuszczalnych w możliwie najkrótszym terminie.
• Określa niezbędny zakres tworzonych programów ochrony powietrza i skraca o trzy miesiące terminy związane z opracowywaniem i opiniowaniem na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza oraz planu działań krótkoterminowych.
• Na zarząd województwa nakłada obowiązek monitorowania postępu w realizacji działań naprawczych realizowanych na szczeblu gminnym i powiatowym.
• Wojewódzkim centrom zarządzania kryzysowego powierza obowiązek informowania społeczeństwa o zagrożeniu wystąpienia przekroczeń norm jakości powietrza, a tym samym zmienia ustawę z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1401 ze zm.).
