Nasza gmina przekazuje dotacje na niepubliczne przedszkola. Jest jednak problem z tym, że często to samo dziecko jest zapisane do dwóch przedszkoli. Zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty dotacje przysługują na każdego ucznia. Czy w tych przypadkach dotacja ma być przekazywana na to samo dziecko do obu przedszkoli, czy tylko do jednego, czyli idzie za dzieckiem? Jak rozwiązać problem przedszkoli dyżurnych w okresie wakacji, gdy uczęszczają do nich dzieci z innych macierzystych przedszkoli?
Użycie przez ustawodawcę w art. 90 ust. 2b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty sformułowania „na każdego ucznia” należy interpretować jako rzeczywistą liczbę uczniów. Oznacza to, że rozliczenie dotacji powinno być dokonywane na podstawie faktycznej liczby uczniów w całym roku budżetowym, a nie liczby uczniów wskazanej we wniosku o udzielenie dotacji. W trakcie roku budżetowego liczba uczniów może ulegać zmianie i odbiegać od wskazanej we wniosku o udzielenie dotacji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy liczba uczniów w danym miesiącu jest wyższa od zgłoszonej, to dotacja przysługuje na wyższą, a gdy jest niższa, to na niższą liczbę uczniów. Wówczas spadek liczby uczniów w trakcie roku budżetowego wiąże się ze zmniejszeniem dotacji i koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 42/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 560/09).
Uprawniony podmiot
W kontekście powyższego należy przyjąć, że prawdopodobną intencją ustawodawcy przy formułowaniu art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty było przyjęcie koncepcji, iż dotacja przysługuje co prawda na każdego ucznia, jednak nie może być tak, że ten sam uczeń jest wykazywany do dotacji przez więcej niż jedną placówkę oświatową. Podobne stanowisko – zgodnie z zapisami w uchwałach dotacyjnych – zajął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 586/13, w wyroku z 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 896/13 oraz w wyroku z 7 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 568/13. Jednak ten ostatni wyrok został w części uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny 28 kwietnia 2015 r. Z tym że skarga kasacyjna obejmująca zarzuty naruszenia prawa przez organ dotujący w ww. zakresie przedmiotowym została prawomocnie odrzucona, a w pozostałej części oddalona. Przedmiotem badania sądów (chodzi o dwa ostatnie orzeczenia) był m.in. następujący zapis w uchwale dotacyjnej: „Dotacja jest udzielana na każdego ucznia lub wychowanka, na zasadach opisanych w ust. 2–12, z zastrzeżeniem, iż kwota dotacji przypadająca na konkretnego ucznia lub wychowanka może być przekazana w danym miesiącu tylko jednemu podmiotowi uprawnionemu do otrzymywania dotacji”. Sądy nie dopatrzyły się naruszenia prawa w kontekście takiego brzmienia uchwały dotacyjnej.
Powyższe stanowisko w żaden sposób nie ogranicza bowiem praw podmiotów, którym przysługują dotacje. W szczególności nie narusza zasad udzielania dotacji, określonych dla niepublicznych przedszkoli w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Wspomniane stanowisko nie dotyczy bowiem sytuacji udzielania dotacji, lecz sytuacji, w której w tym samym miesiącu do dotacji na tego samego ucznia byłyby uprawnione dwa podmioty.
Do takich sytuacji może zaś dochodzić, ponieważ podstawą udzielenia dotacji jest, zgodnie z ww. przepisem, podanie planowanej liczby uczniów w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, a więc ze znacznym wyprzedzeniem. Ponadto planowana liczba uczniów może się nie pokrywać z rzeczywistą liczbą uczniów w miesiącu, za który dotacja przysługuje. Przyjęcie rozwiązania, że dotacja może być przekazana w danym miesiącu tylko jednemu podmiotowi, nie pozbawia uprawnionych prawa do dotacji i nie ustala nowych, sprzecznych z ustawą o systemie oświaty, zasad udzielania dotacji. Pozwala natomiast wyeliminować sytuacje, w których dotacja byłaby przekazana podmiotowi, który w rzeczywistości nie byłby do tego uprawniony.
Zgodnie z wykładnią systemową
Również wykładnia systemowa wewnętrzna (ustala znaczenie przepisu ze względu na jego usytuowanie w systematyce wewnętrznej danego aktu normatywnego) pozwala przyjąć, że ustawowe określenie „na każdego ucznia” należy interpretować w kontekście jednego i tego samego ucznia wykazywanego do dotacji przez jedną placówkę oświatową. Na uzasadnienie tej tezy można przywołać np. art. 1 pkt 4 lit. f (ust. 4a) ustawy z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 827 ze zm.), który wejdzie w życie 1 września 2017 r.
Ustęp 4a brzmi: Zadanie, o którym mowa w ust. 4, jest wykonywane przez gminę przez zapewnienie dziecku możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego w:
1) publicznym przedszkolu lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez gminę, lub
2) publicznym przedszkolu lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, położonych na obszarze gminy, lub
3) niepublicznym przedszkolu, o którym mowa w art. 90 ust. 1b, lub niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 90 ust. 1c, położonych na obszarze gminy.
Warto zauważyć, że systematyka powyższych uregulowań wskazuje na alternatywę (użycie słowa lub w kontekście określenia w liczbie pojedynczej danej formy wychowania przedszkolnego) w zakresie realizowania zadania własnego przez gminę bądź w placówkach publicznych (w tym prowadzonych przez różne rodzajowo podmioty), bądź w placówkach niepublicznych. Z konstrukcji przepisu wynika więc, że ustawodawca nie dopuścił możliwości realizacji wspomnianego przygotowania przedszkolnego przez tego samego ucznia równocześnie w kilku placówkach oświatowych. Wręcz przeciwnie, ustanowił pewnego rodzaju alternatywę, pozostawiając decyzję w zakresie wyboru określonej jednostki przedstawicielom ustawowym ucznia. Z kolei w art. 14b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wskazano, że rodzice dziecka podlegającego obowiązkowi, o którym mowa w art. 14 ust. 3 tej ustawy, są obowiązani do dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do przedszkola, oddziału przedszkolnego zorganizowanego w szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego.
Podsumowując, istniejąca korelacja między przytoczonymi wyżej uregulowaniami a art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty pozwala przyjąć tezę, że intencją ustawodawcy było, aby użycie sformułowania „dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia” oznaczało możliwość przekazania w danym miesiącu tej dotacji na konkretnego ucznia tylko jednemu podmiotowi, a nie większej liczbie podmiotów.
Gmina ustali
Odnosząc się do kwestii ewentualnych rozliczeń finansowych (refundacji) między niepublicznymi placówkami oświatowymi w związku z uczęszczaniem dziecka w okresie wakacyjnym do innej placówki niż macierzysta, wskazać przede wszystkim należy, że ustawodawca jedynie na płaszczyźnie wzajemnych relacji i rozliczeń pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego przyjął rozwiązanie – w odniesieniu do niepublicznych przedszkoli – w art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, pozwalające na refundację dotacji przez gminę, w przypadku gdy uczeń będący mieszkańcem tej gminy, uczęszcza do niepublicznego przedszkola na terenie innej gminy. Brakuje takich uregulowań ustawowych, jeśli chodzi o rozliczenia pomiędzy niepublicznymi placówkami oświatowymi. Wydaje się, że kwestia ta ma jednak wtórny charakter dla rozliczenia dotacji na płaszczyźnie placówka oświatowa – podmiot dotujący. Tylko bowiem w gestii zainteresowanych placówek pozostają ich wzajemne rozliczenia finansowe. Jest to obojętne dla podmiotu dotującego, z punktu widzenia przepisów regulujących rozliczenie dotacji, w szczególności zaś ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
W konsekwencji należy przyjąć, że zadaniem danej gminy jest ewentualne wypracowanie w tym zakresie zgodnych z prawem praktycznych mechanizmów służących zabezpieczeniu prawidłowego gospodarowania środkami budżetowymi. W tym zaś kontekście należy mieć na względzie stosowne przepisy ustawy o finansach publicznych, w szczególności zaś art. 252. Przepis ten określa zasady zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy zostały wykorzystane przez beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie pobrane lub pobrane w nadmiernej wysokości.
To znaczy, że w gestii danej gminy pozostaje kwestia należytego ukształtowania w tym zakresie ewentualnych mechanizmów dotacyjnych. Co ważne, po pierwsze nie mogą one pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawy o finansach publicznych, a po drugie nie mogą wykraczać poza delegację organu stanowiącego wynikającą z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Podstawa prawna

Art. 90 ust. 2b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Art. 252 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).