Problem: Powraca idea banku komunalnego. Banku, który tworzony byłby przez jednostki samorządu terytorialnego, obsługiwałby je, ale również przedsiębiorców i mieszkańców danego terenu, a poprzez udzielanie kredytów – pobudzał rozwój przedsiębiorczości w regionach. Gdyby takie banki powstały we wszystkich województwach i wykorzystały choćby część potencjału, jaki kryją budżety lokalnych samorządów (łączne ich dochody roczne to blisko 200 mld zł) – mogłyby stać się istotną siłą napędową lokalnych gospodarek, zapewniającą poprzez kreację kredytów również zaplecze finansowe samorządom. – Dlaczego mamy oddawać to pole zachodnim bankom, które dziś obsługują samorządy, a zyski z odsetek od kredytów transferują za granicę? – pytają eksperci Narodowego Instytutu Studiów Strategicznych. Nad pomysłem powołania banków komunalnych zastanawiali się 18 października br. w Sejmie posłowie z sejmowej komisji samorządu terytorialnego i polityki regionalnej podczas debaty „Finanse samorządu terytorialnego – poszukiwanie nowych źródeł”. Coraz częściej rozważają go samorządowcy, m.in. z Otwocka.
W SŁUŻBIE MIESZKAŃCÓW
– W sytuacji kiedy samorządy znalazły się w trudnej sytuacji finansowej i mają coraz większe trudności z pozyskaniem kredytu i środków na inwestycje – to właśnie banki komunalne mogłyby być panaceum na rozwiązanie wielu problemów – uważa Piotr Jankowski z Narodowego Instytutu Studiów Strategicznych (NISS). – To idea warta rozważenia, zwłaszcza dziś, kiedy wszyscy zastanawiamy się, skąd samorządy będą pozyskiwać finansowanie po roku 2020, kiedy skończy się dopływ unijnych funduszy. Można się zastanowić nad powołaniem banków komunalnych, albo też zwiększeniem wykorzystania w tym celu banków spółdzielczych – ocenia poseł Andrzej Maciejewski, przewodniczący sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej.
Głównym argumentem za powołaniem banków komunalnych i największą korzyścią – zdaniem ekspertów NISS – byłoby obniżenie kosztów pozyskania pieniądza. – Dziś wielkie miasta, takie jak Warszawa, obsługiwane są przez zagraniczne banki, a zyski transferowane są za granicę. Tymczasem mogłyby pozostawać w regionie, pracować na rzecz wspólnoty mieszkańców – mówi Wojciech Dobrzański z NISS. Środki finansowe, jakimi dysponują samorządy, są gigantyczne: jak wynika z danych Głównego Urzędu Statystycznego w 2014 r. łączne dochody budżetów gmin wyniosły 194,4 mld zł, w 2013 r. – 183,4 mld zł. – Dlaczego na obsłudze polskich samorządów mają zarabiać zachodnie banki, dlaczego to one mają odnosić gigantyczne korzyści z kreacji pieniądza wysysając jednocześnie z rynku pieniądz realny, a obywatele mają ponosić tego koszt płacąc wyśrubowane podatki? Gigantyczne zyski transferowane są za granicę. Lepiej, żeby te pieniądze pozostały w kraju – twierdzi Piotr Jankowski.
JAK TO DZIAŁA
Banki komunalne mogłyby być zasilane pieniędzmi samorządowymi, ale również lokatami przedsiębiorców i mieszkańców. Mogłyby również udzielać kredytów (mogą emitować je do wysokości 10-12-krotności funduszy własnych). – Powstanie banków komunalnych da również możliwość oddłużenia polskich samorządów. Za pomocą emitowanego przez te banki pieniądza będzie można wykupić np. ogromną ilość pustostanów zbudowanych przez deweloperów i oddać je praktycznie po kosztach (wynajem lub długoterminowy wykup) w ręce ludzi (zwłaszcza młodych), co nakręci koniunkturę gospodarczą. Można powiedzieć, że to samo robią obecnie komercyjnie banki zagraniczne. A przecież można odebrać z rąk firm komercyjnych rynek nieruchomości, który jest kurą znoszącą złote jaja, wywożone następnie z Polski – przedstawia kolejne argumenty Piotr Jankowski.
– Banki komunalne mogłyby obsługiwać nie tylko samorządy i przedsiębiorców, ale także wspólnoty mieszkaniowe. Na przykład na terenie liczącej ok. 50 tysięcy mieszkańców Nysy, której byłem burmistrzem, takich wspólnot jest kilkaset. Banki komunalne mogłyby zapewnić im dostęp do tanich kredytów na remonty – dodaje Janusz Sanocki, poseł niezrzeszony, który – jak mówi – już przed laty mówił o potrzebie powołania banków dla wspólnot mieszkaniowych.
Ideę powołania banku komunalnego rozważają także samorządowcy z Otwocka. – Bank komunalny mógłby być kolejnym etapem na drodze tworzenia silnego zaplecza kapitałowego wspierającego lokalną gospodarkę – mówi Marek Leśkiewicz, radny z Otwocka.
PYTANIE O DOPUSZCZALNOŚĆ
Wielu rozmówców ma jednak wątpliwości, czy prawo dopuszcza tworzenie banków przez jednostki samorządu terytorialnego. Z odpowiedzi Ministerstwa Finansów na interpelację poselską z 2012 r. wynika, że nie ma przeszkód prawnych. „Z art. 10 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej wynika, że poza sferą użyteczności publicznej gminy mogą tworzyć spółki prawa handlowego zajmujące się czynnościami bankowymi lub przystępować do takich spółek” – informowało MF. Art. 3 ust. 3 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.) mówi bowiem wprost, że „ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej”.
Mimo to w ocenie wielu zwolenników idei, funkcjonowanie banków komunalnych powinno mieć charakter rozwiązania systemowego. Dlatego potrzebna jest osobna ustawa. – Ich powstanie powinno być inicjowane i regulowane ustawowo. Pomogłoby to przede wszystkim uregulować takie kwestie: kto może je tworzyć, kto może obejmować udziały, jakie mogą podejmować działania. Powinny być to bowiem instytucje pro publico bono – dodaje Wojciech Dobrzański z NISS.
BRAK ŚRODKÓW W SAMORZĄDZIE
Problemem dla gmin może być jednak wymóg posiadania odpowiedniego kapitału, wymaganego przy założeniu banku. Zgodnie z art. 32 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 128 ze zm.) kapitał założycielski banku nie może być niższy od równowartości 5 mln euro, przeliczonej według kursu średniego ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski obowiązującego w dniu wydania zezwolenia.
– Choć ilość pieniądza, jaką mają do dyspozycji samorządy, jest ogromna, to nawet te samorządy, które są w dobrej kondycji, z reguły wykorzystują maksymalnie wszystkie środki na swoją działalność, a nie mają nadwyżek, które mogłyby przeznaczyć na inne cele. Jedynie największe miasta stać na powołanie takich instytucji – takiego zdania są samorządowcy, którzy uważają, że bez odpowiedniego wsparcia idea banków nie ma szans na szerszy odzew.
W zgodnej ocenie zwolenników – idea miałaby szansę powodzenia, gdyby istniało istotne wsparcie ze strony rządu. Narodowy Instytut Studiów Strategicznych uważa, że dobrze byłoby, aby Skarb Państwa, przynajmniej w początkowym okresie, włączył się w inicjowanie banków. – Skarb Państwa mógłby posiadać w takich bankach na przykład 49 proc. kapitału założycielskiego. Poparcie ze strony rządu przyśpieszyłoby proces powstawania banków, nie naruszając równocześnie ich autonomii i niezależności. Innym wariantem mogłyby być proporcje kapitałowe: 99 proc. – Skarb Państwa, 1 proc. gmina, z opcją stopniowego (na korzystnych warunkach) wykupu udziałów od SP w miarę rozwoju banku – proponuje Piotr Jankowski.
Dodatkowo banki komunalne mogłyby być zrzeszone, na wzór banków spółdzielczych, w jednej organizacji. Zapewniałoby to bankom wzajemną asekurację kapitałową, siłę i lepsze zarządzanie ryzykiem. A to także pozwoliłoby obniżyć minimalne wymogi kapitałowe w procesie rejestracji banku z 5 do 1 mln euro – mówi Piotr Jankowski.
– Pytanie jednak, czy w obecnej sytuacji, kiedy, jak wiadomo, faworytem rządzącej partii są SKOK-i – będzie wola polityczna do tworzenia kolejnej konkurencji dla nich – mówi anonimowo przedstawiciel samorządu.
WZÓR Z INNYCH KRAJÓW I Z PRZEDWOJENNEJ POLSKI
Banki komunalne funkcjonują już w innych krajach. Szczególnie rozbudowany segment banków komunalnych jest w Niemczech, gdzie działa ok. 430 tzw. sparkass oraz 8 nadrzędnych w stosunku do nich landesbanków. Łącznie należy do nich 29 proc. sumy bilansowej całego sektora bankowego, kolejne 13 proc. – do banków spółdzielczych.
– Przykładem dobrze prosperującego banku może być bank komunalny w Norwegii, którego kapitał w 80 proc. składa się z pieniędzy skarbu państwa, a w pozostałych 20 proc. – z pieniędzy samorządów lokalnych. Pożyczki czy kredyty są w nim przyznawane samorządom o średnio 50 proc. taniej niż w bankach komercyjnych, a przede wszystkim od samorządów nie wymaga się żadnych zabezpieczeń. Dodatkowym atutem banku komunalnego w Norwegii jest również termin spłaty, który nie ogranicza się do 10 lat, ale może sięgnąć nawet 20 czy 30 lat – dodaje Piotr Jankowski.
My również mamy tradycje. Banki komunalne istniały w Polsce przed wojną. – Po wojnie też działały, pod koniec lat. 40. je zlikwidowano – przypomina Piotr Jankowski.
Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich uważa jednak, że na powoływanie banków komunalnych jest za późno. – Powinniśmy powołać banki komunalne na początku lat 90. I nawet, o ile pamiętam, były takie próby, ale te twory okazały się za słabe. Dziś mamy ukształtowany system bankowy. Nie sądzę, żeby dziś, w sytuacji, kiedy co rusz wybuchają afery związane ze skokami czy bankami spółdzielczymi, taki pomysł zyskał poparcie i zaufanie lokalnych społeczności – uważa Andrzej Porawski.
OPINIE EKSPERTÓW
Tworzenie banków komunalnych w obecnej sytuacji, kiedy istnieje realna groźba powrotu kryzysu systemu bankowego, jeszcze bardziej potężnego w skutkach niż poprzedni – jest wręcz wskazane. To właśnie takie lokalne banki, niepowiązane z zarażonym systemem bankowym, mają szansę przetrwać zawirowania, skutecznie broniąc się przed efektem domina. Tego typu banki z powodzeniem funkcjonują m.in. w Niemczech, w Austrii, decydując w dużej mierze o sile tamtejszych regionów i ich gospodarek. Z reguły mają charakter lokalny, koncentrują się na ograniczonym terenie, tj. na przykład miasta i jego okolic, a służą swoim działaniem firmom, drobnej i średniej przedsiębiorczości, albo projektom realizowanym przez miasto. To jest coś innego niż spółdzielcze banki. Zazwyczaj nie są bowiem udziałowcami podmioty prywatne, firmy czy instytucje finansowe, ale gros udziałów mają jednostki samorządu terytorialnego.
Gdyby banki komunalne miały powstawać w Polsce – powodzenie zależeć będzie od tego, na ile tę inicjatywę wspierać będzie KNF i inne instytucje rządowe.
Związek Powiatów Polskich konsekwentnie opowiada się za zwiększeniem zakresu samodzielności funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Elementem tej samodzielności jest również tworzenie instytucji finansowych – z tego względu popieramy ideę umożliwienia zakładania banków komunalnych wszystkim poziomom samorządu terytorialnego. Warto zresztą dodać, że kilka lat temu rozważaliśmy w ramach naszej korporacji utworzenie towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych.
Trzeba jednak uczynić trzy zastrzeżenia. Po pierwsze – banków komunalnych nie można traktować jako panaceum na wszystkie problemy finansów sektora samorządowego. Większość problemów wynika bowiem z narastających dysfunkcji systemu dochodów. Bez jego przebudowania jednostki samorządu będą miały problemy z wygospodarowaniem środków nie tylko na tworzenie banków komunalnych, lecz nawet na realizację bieżących zadań. Po drugie – poparcie dla samej idei niekoniecznie oznacza poparcie dla konkretnych rozwiązań legislacyjnych. Szczegóły funkcjonowania banków komunalnych mogą być bowiem ukształtowane w taki sposób, że zamiast korzyści będą przynosiły szkody dla jednostek samorządu. To jednak dopiero czas pokaże. Po trzecie – sama możliwość tworzenia banków komunalnych nie będzie jeszcze tożsama z utworzeniem takich banków. Wzmiankowana na wstępie samodzielność działania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego obejmuje również możliwość rezygnacji z wykorzystywania określonych rozwiązań.
