Rekonstrukcja rządu, która polegała na powierzeniu jednemu ministrowi dwóch resortów, to dobra okazja do zaprezentowania kilku refleksji związanych z regulacjami normującymi kwestie kształtowania ustrojowego oblicza władzy wykonawczej. Oczywiście pierwszorzędne znaczenie mają regulacje konstytucyjne. Dają one podstawy, by twierdzić, że premier odgrywa kluczową rolę w zakresie komponowania składu rządu.
Niezależnie od jego funkcji kierowniczo-koordynacyjnej w rządzie należy zwrócić uwagę na kompetencję ustrojową, o której mowa w art. 161 konstytucji. W myśl tego przepisu prezydent RP na wniosek premiera dokonuje zmian w składzie Rady Ministrów. Oznacza to, że zmiany w rządzie dokonywane przez prezydenta są możliwe wyłącznie wskutek inicjatywy premiera. Ta ogólna regulacja jest doprecyzowana na poziomie ustawowym. Ustrojowe umocowanie ministra wymaga bowiem dopełnienia o charakterze organizacyjnym.
Tu szczególnie należy zwrócić uwagę na ustawę o działach administracji rządowej. Akt ten ma istotne znaczenie z punktu widzenia operacjonalizacji rozwiązań konstytucyjnych. Oto art. 149 ust. 1 konstytucji głosi, że ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez prezesa Rady Ministrów. Działy, o których mowa w tym przepisie, są to zakresy zadań i odpowiedzialności, mieszczące się we właściwości Rady Ministrów, ujęte w sposób syntetyczny i opisowy jako bloki zagadnień. Można właściwie powiedzieć, że dopiero lektura ustawy o działach daje obraz tego, jaki jest zakres spraw merytorycznych, którymi zajmuje się polski rząd.
Konieczne są tu trzy uwagi. Po pierwsze, zasadniczą funkcją ustawy o działach administracji rządowej nie jest bynajmniej całościowe opisywanie działania Rady Ministrów. Jest nią natomiast takie posegregowanie całej sfery odpowiedzialności rządu za prowadzenie spraw publicznych, by można było poszczególne bloki zagadnień przypisywać poszczególnym szefom resortów. Bloki te mają charakter ruchomy, co oznacza, że zależnie od woli premiera mogą być one przekazywane do właściwości innego członka rządu. To właśnie dlatego w płynny sposób ten sam rząd może funkcjonować zarówno z nominalnym ministrem finansów w swoim składzie, jak i bez niego (aktualnie członkiem rządu jest minister rozwoju i finansów, choć – co ciekawe – dalej istnieją dwa obsługujące go resorty będące pozostałościami po poprzednim ustrojowym rozdaniu, tj. Ministerstwo Rozwoju i Ministerstwo Finansów).
Tak więc istotne jest przypisanie działu określonemu ministrowi, natomiast nazwa resortu, którym będzie on zarządzał, ma znaczenie drugorzędne. Przy czym należy pamiętać, że z uwagi na rozstrzygnięcia konstytucyjne dwaj ministrowie – obrony narodowej i sprawiedliwości – są już nominalnie wkomponowani w system ustrojowy i nie można nazw tych resortów modyfikować aktem niższego rzędu.
Po drugie, ani powołanie danej osoby w skład Rady Ministrów, ani istnienie działów administracji rządowej nie powodują automatycznego określenia zakresu zadań szefa resortu. Następuje to dopiero wskutek wejścia w życie rozporządzenia wydawanego przez premiera na podstawie art. 33 ustawy o Radzie Ministrów. W tym akcie wskazuje on nie tylko na szczegółowy zakres działania ministra i dział administracji, który ma mu podlegać, ale także określa ministerstwo lub inny urząd administracji, który będzie obsługiwał danego ministra. Godzi się podkreślić, że ustawa nie zna ograniczeń w zakresie przypisywania działów ministrom, co tylko jeszcze bardziej uwydatnia władztwo premiera w tym zakresie (liczba działów przypisanych ministrowi zależy tylko od jego rozstrzygnięcia, ucieleśnionego w rozporządzeniu).
Po trzecie, nie można zapominać o tym, że Rada Ministrów może być złożona nie tylko z ministrów, jakkolwiek paradoksalnie to brzmi. Podstawą tego stwierdzenia jest art. 147 ust. 4 konstytucji. Stanowi on, że w skład Rady Ministrów mogą być ponadto powoływani przewodniczący określonych w ustawach komitetów. „Ponadto” – gdyż ust. 1 tego artykułu wskazuje na podstawowych członków rządu: prezesa Rady Ministrów i ministrów. Uchwalenie, a następnie wejście w życie ustawy, która przewiduje istnienie takiego komitetu, będzie skutkować włączeniem jego przewodniczącego w skład rządu. Jest to zarazem przypadek, w którym parlament może w sposób bezpośredni i ustawowy kształtować skład rządu (oczywiście w wymiarze ustrojowym, a nie personalnym).
Jak wynika z powyższego, powołanie nowego ministra i przypisanie mu zadań to czynność złożona, dokonywana na podstawie kilku norm prawa ustrojowego. Można tylko na marginesie zwrócić uwagę, że materia uregulowana w ustawie o działach administracji rządowej zazębia się ze sprawami unormowanymi w ustawie o Radzie Ministrów. Być może warto zastanowić się nad tym, by w przyszłości podjąć prace zmierzające do scalenia tych regulacji w jeden akt, poświęcony ustrojowo-organizacyjnym aspektom funkcjonowania Rady Ministrów.